CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 29005/05 
présentée par Gisela BRÜCKL 
contre l’Allemagne

La Cour européenne des Droits de l’Homme (cinquième section), siégeant le 9 mai 2007 en une chambre composée de :

MM. P. Lorenzen, président, 
  K. Jungwiert, 
  V. Butkevych, 
 Mme M. Tsatsa-Nikolovska, 
 MM. R. Maruste, 
  J. Borrego Borrego, 
  M. Villiger, juges, 
et de Mme C. Westerdiek, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 2 août 2005,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

 

EN FAIT

La requérante, Mme Gisela Brückl, est une ressortissante allemande, née en 1955 et résidant à Würzburg. Elle est représentée devant la Cour par Mes  H. Hiddemann, G. Bahnemann et M. Kleine-Cosack, avocats à Fribourg-en-Brisgau.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par la requérante, peuvent se résumer comme suit.

Depuis 1988, la requérante exploitait une pharmacie à Würzburg. Le 9 décembre 2002, le tribunal de district (Amtsgericht) de Würzburg prononça une ordonnance pénale (Strafbefehl) à son encontre. Il la condamna à une peine d’emprisonnement d’un an assorti d’un sursis à l’exécution de la peine pour fraude fiscale et lui infligea une amende de 18.900 euros pour fraude et faux en écritures. Le tribunal releva que, pendant la période d’avril 1998 à janvier 2001, la requérante avait demandé le remboursement pour des médicaments qu’une cliente avait réussi à se faire prescrire. Toutefois, au lieu de lui délivrer les médicaments prescrits, elle lui avait fourni des produits pharmaceutiques non remboursables. Elle avait ainsi bénéficié de manière indue des remboursements des organismes d’assurance maladie et causé à ceux-ci un préjudice d’un montant de 10.137,53 euros. Il lui fut reproché en outre d’avoir produit des fausses déclarations d’impôts.

Le 21 février 2003, l’administration d’Unterfranken retira à la requérante l’autorisation d’exercer la profession de pharmacienne. Elle ordonna l’exécution immédiate de la décision. La décision se fondait pour l’essentiel sur l’article 6 § 2 du règlement fédéral relatif à la profession de pharmacien (Bundesapothekenverordnung). Aux termes de cette disposition, l’autorisation d’exercer la profession de pharmacien doit être retirée lorsque le pharmacien est coupable d’un comportement indigne de la profession ou n’offre pas les garanties suffisantes pour l’exercice de celle-ci. Selon l’administration d’Unterfranken, le comportement de la requérante avait démontré qu’elle n’offrait pas ces garanties. Il incombait à une pharmacienne non seulement d’assurer la dispensation de médicaments mais également de tenir une comptabilité correcte. Les comportements frauduleux portaient atteinte à la probité et à l’honneur de la profession toute entière. Le bon fonctionnement des organismes d’assurance maladie représentait une pierre angulaire du système de la santé publique. Le fait de présenter des demandes de remboursement rédigées de manière erronée, soit par négligence ou avec une intention frauduleuse, mettait en danger la base financière des organismes d’assurance maladie et constituait une violation grave des devoirs professionnels. La requérante avait remis aux caisses d’assurance maladie de fausses prescriptions et s’était rendue coupable de fraude. Une pharmacienne qui pendant des années et dans une grande envergure avait commis des fraudes au détriment des organismes d’assurance maladie n’offrait plus la garantie de respecter ses devoirs professionnels à l’avenir. Ses agissements démontraient la volonté de placer ses propres intérêts devant ceux de la collectivité. Les infractions commises démontraient en outre sa volonté délibérée de réaliser des profits de manière criminelle en profitant des occasions qui se présentaient lors de l’exercice de sa profession et en abusant de la confiance que les patients et les caisses d’assurance maladie lui avaient accordée. En outre, il ne s’agissait pas uniquement de prescriptions frauduleuses mais aussi d’infractions à la législation fiscale commises en rapport direct avec sa profession. La requérante était donc également indigne pour l’exercice de la profession de pharmacienne. Elle ne possédait plus la confiance et le respect nécessaires pour l’exercice de sa profession.

La requérante se pourvut devant le tribunal administratif de Würzburg (Bayerisches Verwaltungsgericht) et demanda de sursoir à l’exécution de la décision litigieuse.

Sa demande de sursis à exécution fut rejetée par le tribunal administratif de Würzburg le 12 mai 2003 et, sur recours de la requérante, par la cour d’appel administrative de la Bavière (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof) le 11 juillet 2003.

Statuant sur le recours constitutionnel formé par la requérante contre ces décisions, la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht), par une ordonnance de référé du 13 août 2003, ordonna le sursis à l’exécution immédiate de la décision de l’administration d’Unterfranken. Elle estima que l’exécution de la décision litigieuse exposerait la requérante à un préjudice économique grave si son recours constitutionnel se révélait fondé. Elle serait contrainte de fermer provisoirement sa pharmacie et risquerait d’importantes répercussions sur ses revenus, sa réputation et sa carrière. D’autre part, il n’y avait aucune indication permettant de conclure que la requérante ne respecterait pas dorénavant ses devoirs professionnelles. La Cour constitutionnelle fédérale releva par ailleurs que la requérante avait cessé ses agissements délictueux un an avant leur découverte et que, depuis lors, elle n’avait commis aucune irrégularité tout en continuant à exploiter sa pharmacie. En outre, les prescriptions médicales frauduleuses ne concernaient qu’une seule cliente. Quant à la fraude fiscale, celle-ci n’avait aucune incidence sur la dispensation régulière des médicaments.

Le 24 octobre 2003, la Cour constitutionnelle fédérale, siégeant en une formation de trois juges, infirma les décisions rendues respectivement le 11 juillet 2003 par la cour d’appel administrative de la Bavière et le 12 mai 2003 par le tribunal administratif de Würzburg au motif que celles-ci avaient violé dans le chef de la requérante le droit au libre choix de la profession garanti par l’article 12 § 1 et le droit à une protection juridictionnelle effective garanti par l’article 19 § 4 de la Loi fondamentale (Grundgesetz). Elle infirma également la décision de l’administration d’Unterfranken du 21 février 2003 dans la mesure où l’exécution immédiate avait été ordonnée.

Le 19 avril 2004, le tribunal administratif de Würzburg débouta la requérante de son recours contre la décision du gouvernement d’Unterfranken du 21 février 2003 relative au retrait de l’autorisation d’exercer la profession de pharmacienne. Il estima que la requérante était indigne de poursuivre l’exercice de sa profession. En tant que professionnelle de la santé publique, elle avait abusé de la confiance placée en elle pour établir un système frauduleux et porté atteinte aux intérêts des organismes d’assurance maladie en contribuant à l’évolution négative des coûts de la santé publique. Il importait de constater qu’elle n’avait pas uniquement violé ses devoirs professionnels dans un cas isolé, mais de manière répétée pendant une période dépassant trente-cinq mois. Aux fausses prescriptions médicales s’ajoutaient les déclarations inexactes de la taxe professionnelle et la taxe sur le chiffre d’affaires. Ces agissements avaient un lien direct avec l’exercice de la profession de pharmacienne. Ayant conclu que la requérante s’était rendue coupable d’un comportement indigne de sa profession, le tribunal administratif ne jugeait pas nécessaire d’examiner en outre la question de savoir si la requérante offrait les garanties nécessaires pour l’exercice de la profession.

Le 25 avril 2005, la cour d’appel bavaroise (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof) rejeta la demande de la requérante tendant à autoriser un appel de ce jugement. La cour d’appel observa qu’en matière des professions de la santé, l’autorisation d’exercer la profession était retirée lorsque l’intéressé s’était rendu coupable d’un comportement montrant qu’il était indigne (Unwürdigkeit) ou lorsqu’il qu’il n’offrait pas les garanties suffisantes pour l’exercice de la profession (Unzuverlässigkeit). En considérant que la requérante était indigne, le tribunal administratif avait estimé que ce seul motif suffisait à justifier le retrait de l’autorisation, eu égard à l’inconduite particulièrement grave de la requérante. Dès lors, contrairement à l’avis de la requérante, il n’y avait pas lieu de faire un pronostic relatif à son comportement futur.

En outre, la mesure incriminée était proportionnelle. Rien n’indiquait que la requérante avait changé de mentalité. Elle n’avait pas cessé son activité délictueuse de son propre gré mais de peur que les organismes d’assurance maladie pourraient découvrir ses agissements. Il ne s’agissait pas d’infractions mineures et il existait un risque de récidive. En outre, le tribunal administratif avait fondé sa conviction également sur la conduite de la requérante lors de l’audience. La requérante devrait alors démontrer pendant une période de mise à l’épreuve en dehors de son activité professionnelle comme pharmacienne qu’elle était digne de la profession. Pour les mêmes motifs, les autorités compétentes n’étaient pas tenues de faire usage de la faculté de prononcer à l’encontre de la requérante une sanction moins sévère, notamment la révocation de l’autorisation d’exploiter sa pharmacie.

Le 18 mai 2005, la Cour constitutionnelle fédérale, siégeant en une formation de trois juges, rejeta le recours constitutionnel formé par la requérante. Elle concéda que dans les circonstances de l’espèce le retrait de l’autorisation d’exercer la profession fondé sur le seul motif d’indignité pourrait être contraire à la liberté d’exercer une profession, garantie par l’article 12 de la Loi fondamentale. Toutefois, en l’absence d’un désavantage particulièrement grave, il n’y avait pas lieu de déclarer le recours constitutionnel recevable, lorsque qu’il s’avérait que même en cas de renvoi au tribunal d’origine l’intéressé ne pourrait obtenir gain de cause. En l’espèce, en cas de renvoi, les tribunaux administratifs considéreraient sans le moindre doute que le retrait de l’autorisation était justifié au motif que la requérante n’offrait pas les garanties suffisantes pour l’exercice de la profession. Du point de vue du droit constitutionnel, une telle conclusion ne serait pas dénuée de pertinence. La question de savoir à partir de quel moment un pronostic devrait être effectué ne se posait pas, étant donné que les faits établis couvraient la période jusqu’à la dernière audience. Enfin, les tribunaux avaient examiné la question de savoir s’il convenait ou non de prononcer une sanction moins sévère, telle la révocation de l’autorisation d’exploiter la pharmacie.

Dans l’intervalle, à savoir le 22 janvier 2004, la requérante avait demandé sans succès à lui octroyer une nouvelle autorisation d’exercer la profession de pharmacienne. Par un jugement du 8 mai 2006, le tribunal administratif de Würzburg rejeta le recours formé par la requérante. Il estima que les conditions pour l’exercice de la profession de pharmacienne n’étaient pas encore réalisées dans la personne de la requérante. Elle n’offrait pas les garanties suffisantes pour l’exercice de sa profession puisque les faits constatés justifiaient la présomption selon laquelle, dans l’avenir, elle manquerait de respecter les dispositions et obligations spécifiques de sa profession. Pendant une période de mise à l’épreuve en dehors de l’exercice de sa profession elle devrait d’abord démontrer qu’elle était à nouveau digne pour l’exercice de la profession de pharmacienne. Le tribunal se référa aux motifs énoncés dans les décisions antérieures et reprocha à la requérante en outre d’avoir exploité sa pharmacie de manière illégale pendant une vingtaine de jours après la notification de la décision de la cour d’appel bavaroise en date du 3 mai 2005. Enfin, la proposition de la ville de Würzburg de lui octroyer éventuellement à partir du 1er juin 2008 une nouvelle l’autorisation n’était pas disproportionnée.

Le 31 mai 2005, la requérante ferma sa pharmacie.

B.  Le droit interne pertinent

Les articles pertinents du règlement fédéral relatif à la profession de pharmacien (Bundesapothekenverordnung) disposent :

Article 4 § 1, première phrase

« L’autorisation d’exercer la profession de pharmacien doit être accordée sur demande, lorsque le demandeur

1o (...)

2o ne s’est pas rendu coupable d’un comportement montrant qu’il est indigne ou n’offre pas les garanties suffisantes pour l’exercice de la profession de pharmacien,

(...) »

Article 6 § 2

« L’autorisation doit être retirée lorsqu’une des conditions visées à l’article 4 § 1, première phrase, no 2 vient à manquer après coup. »

GRIEF

La requérante se plaint de la décision de l’administration d’Unterfranken de lui retirer l’autorisation d’exercer la profession de pharmacienne, décision qui, selon elle, constitue une ingérence disproportionnée dans son droit au respect de ses biens prévu à l’article 1 du Protocole no 1. L’interdiction d’exercer sa profession aurait eu des conséquences dramatiques puisque, sans être titulaire d’une telle autorisation, la législation allemande ne lui permet pas d’exploiter une pharmacie placée sous la responsabilité d’un autre professionnel de la santé désigné comme responsable ou de travailler dans une pharmacie en tant qu’employée sous la direction d’une tierce personne.

EN DROIT

La requérante se plaint que le retrait de l’autorisation d’exercer sa profession constitue une ingérence disproportionnée dans son droit au respect de ses biens garanti à l’article 1 du Protocol no 1, ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

La Cour relève que le droit invoqué par la requérante peut être assimilé au droit de propriété consacré à l’article 1 du Protocole no 1 : en exploitant sa pharmacie, la requérante avait réussi à constituer une clientèle ; revêtant à beaucoup d’égards le caractère d’un droit privé, elle s’analysait en une valeur patrimoniale, donc en un bien au sens de la première phrase de l’article 1 (voir, mutatis mutandis, les arrêts Van Marle et autres c. Pays-Bas, arrêt du 26 juin 1986, série A no 101, p. 13, § 41, H. c. Belgique, arrêt du 30 novembre 1987, série A no127-B, p.34, § 47b, Hoerner Bank GmbH c. Allemagne (déc.), no 33019/96, CEDH 1999-V, Olbertz c. Allemagne (déc.), no 37592/97, CEDH 1999-V, Döring c. Allemagne (déc.), no 37595/97, CEDH 1999-VIII).

En l’espèce, le retrait de l’autorisation d’exercer la profession de pharmacienne de la requérante, qui a dû fermer sa pharmacie, a indéniablement conduit à une perte de clientèle et de revenus pour celle-ci. Dès lors, il y a eu ingérence dans son droit au respect de ses biens.

Celle-ci s’analysait en une mesure de réglementation de l’usage des biens, à examiner sous l’angle du second alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, comme la Cour l’a décidé dans des affaires similaires (voir, mutatis mutandis, les arrêts Tre Traktörer AB c. Suède du 7 juillet 1989, série A no 159, p. 22, § 55, et Fredin c. Suède no 2 du 18 février 1991, série A no 192, p. 15, § 47). En effet, si la requérante a dû procéder à la fermeture de sa pharmacie, elle aurait eu néanmoins la possibilité de revendre celle-ci ainsi que la clientèle qu’il s’était constituée au fil des années.

Quant à la légalité de l’ingérence, la Cour relève que la mesure litigieuse était fondée sur l’article 6 § 2 du règlement fédéral relatif à la profession de pharmacien (voir Droit interne pertinent ci-dessus) et qu’elle était donc prévue par la loi. Cette disposition prévoit expressément le retrait de l’autorisation d’exercer la profession de pharmacien lorsque l’intéressé s’est rendu coupable d’un comportement montrant qu’il est indigne ou n’offre pas les garanties suffisantes pour l’exercice de la profession. L’interprétation de cette disposition par les tribunaux administratifs et la Cour constitutionnelle fédérale ne se révèle pas comme arbitraire. Par ailleurs, la Cour rappelle que pour le contrôle du droit interne, elle ne jouit que d’une compétence limitée et qu’il appartient au premier chef aux autorités nationales d’interpréter et d’appliquer leurs lois (voir Tre Traktörer AB c. Suède précité, p. 23, § 58).

En ce qui concerne la finalité de l’ingérence, la Cour estime que le règlement fédéral relatif à la profession de pharmacien et notamment son article 6 § 2 poursuivit un but d’intérêt général : réglementer la profession de pharmacien, en garantissant au public que ceux qui exercent cette profession le font conformément aux règles de l’art et dans le respect des lois et des principes déontologiques.

Quant à la proportionnalité de l’ingérence, la Cour rappelle que le second alinéa de l’article 1 du Protocole doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l’article 1. La Cour a dégagé de celle-ci la condition qu’une mesure d’ingérence ménage un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (voir, entre autres, Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, p. 26, § 69). Le souci d’assurer un tel équilibre se reflète dans la structure de l’article 1 tout entier, donc aussi dans le second alinéa. Il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (arrêt Tre Traktörer précité, p. 23, § 59).

La Cour relève qu’en l’espèce l’ingérence litigieuse était d’une gravité certaine, étant donné qu’elle a eu pour conséquence la fermeture de la pharmacie de la requérante. En outre, en vertu de la législation en vigueur, la requérante ne pouvait faire exploiter sa pharmacie par un tiers ni y travailler comme pharmacienne en tant qu’employée.

La Cour relève ensuite que les tribunaux internes ont analysé de manière approfondie la nature des faits reprochés à la requérante avant de conclure qu’elle s’était rendue coupable de violations délibérées de la loi, qui la rendaient indigne d’exercer la profession de pharmacienne. En effet, les tribunaux ont relevé que la requérante avait présenté de fausses déclarations d’impôts et, pendant la période d’avril 1998 à janvier 2001, bénéficié de manière indue des remboursements des organismes d’assurance maladie et causé à ceux-ci un préjudice d’un montant de 10.137,53 euros. Les tribunaux ont souligné l’importance du système de santé publique et la nécessité de préserver la confiance du public dans les personnes qui sont autorisées à exercer une profession dans ce domaine et qui en raison de la nature de leur fonction sont soumises à des exigences d’intégrité et de moralité particulièrement élevées. Mettant en balance les intérêts en jeu, les tribunaux ont fait prévaloir l’intérêt public sur celui de la requérante.

Quoique lourde, la Cour considère que la « charge » imposée à la requérante doit se mesurer à l’intérêt général de la communauté, eu égard au rôle important que les pharmaciens jouent dans le système de santé. Or les Etats jouissent là d’une marge d’appréciation (voir, mutatis mutandis, arrêt Tre Traktörer précité, p. 24, § 62). De plus, la requérante aura la possibilité de se voir octroyer une nouvelle autorisation lorsque les conditions mentionnées dans les décisions litigieuses seront réunies.

Compte tenu de tous ces éléments, la Cour estime que l’Etat défendeur n’a pas excédé sa marge d’appréciation et qu’il n’a pas manqué, eu égard aux objectifs légitimes poursuivis, de ménager un « juste équilibre » entre les intérêts économiques du requérant et l’intérêt général de la société allemande.

Il s’ensuit que la requête est manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention, et doit être rejetée, en application de l’article 35 § 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Claudia Westerdiek Peer Lorenzen  
 Greffière Président

DÉCISION BRÜCKL c. ALLEMAGNE


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