CINQUIEME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 58623/00 
présentée par Heinz LEUSCHNER 
contre l’Allemagne

La Cour européenne des Droits de l’Homme (cinquième section), siégeant le 15 mai 2007 en une chambre composée de

MM. P. Lorenzen, président, 
  K. Jungwiert, 
  V. Butkevych, 
 Mme M. Tsatsa-Nikolovska, 
 M. J. Borrego Borrego, 
 Mme R. Jaeger, 
 M. M. Villiger, juges, 
et de Mme C. Westerdiek, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 31 janvier 2000,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, Heinz Leuschner, est un ressortissant allemand, né en 1947 et résidant à Bückeburg (Allemagne). Il est représenté devant la Cour par 
Me Hartmut Naue, avocat à Bückeburg. Le gouvernement allemand  
(« le Gouvernement ») était d’abord représenté par son agent,  
M. Stoltenberg, Ministerialdirigent, puis par Mme Wittling-Vogel, Ministerialdirigentin, du ministère fédéral de la Justice.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. La genèse de l’affaire

La requête porte sur la demande du requérant de lui restituer un terrain sis à Kleinottersleben dans l’ancienne République démocratique allemande (RDA) et qui appartenait aux époux Zarges. Après leur décès en 1967, leur fille, qui était l’épouse du requérant, devint propriétaire du terrain. Après la mort de celle-ci en 1985, le requérant et sa fille en héritèrent. En 1987, un couple acheta le terrain de bonne foi (redlicher Erwerb) en RDA et en devint propriétaire.

2. La procédure devant les autorités administratives

a. La procédure de restitution

Le 11 septembre 1990, le requérant introduisit une demande de restitution du terrain.

Le 6 juin 1996, l’Office pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens (Amt zur Regelung offener Vermögensfragen) de la ville de Magdebourg informa par écrit le requérant de son intention de rejeter sa demande de restitution, mais de lui reconnaître ainsi qu’à sa fille en tant qu’indivision héréditaire (Erbengemeinschaft) le droit à une indemnisation pour la perte du terrain. En revanche, la restitution du terrain n’était pas possible, car les propriétaires actuels l’avaient acquis de bonne foi au sens de l’article 4 § 2 de la loi du 23 septembre 1990 sur la réglementation des questions patrimoniales en suspens / loi sur le patrimoine (Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen Vermögensgesetz – voir droit interne pertinent ci-dessous).

Le 10 juillet 1996, l’Office de Magdebourg rejeta la demande de restitution du requérant, mais confirma qu’il avait droit à une indemnisation en vertu de la loi sur les indemnisations conformément à la loi sur la réglementation des questions de propriété en suspens et sur les compensations étatiques pour les expropriations décidées sur la base de la législation ou de la souveraineté de la force d’occupation / loi sur les indemnisations et compensations /EALG/ (Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen und über staatliche Ausgleichsleistungen für Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage/ Entschädigungs– und Ausgleichsleistungsgesetz – voir droit interne pertinent ci-dessous) du 27 septembre 1994, et dont le montant serait fixé ultérieurement.

b. La procédure d’indemnisation

En juillet 1996, le requérant introduisit une demande d’indemnisation pour la perte de la propriété du terrain.

Le 24 février 1997, le requérant demanda à l’Office de Magdebourg où en était sa demande.

Le 19 mars 1997, l’Office de Magdebourg répondit que sa demande avait été enregistrée mais qu’eu égard au grand nombre de demandes similaires pendantes ou à venir, il lui était impossible d’indiquer une date précise.  
Il ajouta que les demandes de restitution de biens avaient priorité sur celles tendant à obtenir une indemnisation.

Le 20 janvier 1999, dans le cadre d’une consultation écrite prévue à l’article 32 de la loi sur le patrimoine, l’Office de Magdebourg adressa un projet de décision en date du 5 novembre 1998 au requérant ainsi qu’à l’Office régional pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens (Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen) du Land de Saxe-Anhalt. Ce projet prévoyait une indemnisation de 67 000 DEM pour l’indivision héréditaire en vertu de la loi sur les indemnisations et compensations.

Par une lettre du 30 août 1999, l’Office régional répondit que le traitement de l’affaire avait été reportée, eu égard au fait qu’il ressortait d’une circulaire du ministre fédéral des Finances du 27 août 1999 que le calcul du montant de l’indemnisation serait probablement à revoir.

3. La procédure devant les juridictions administratives et devant la Cour constitutionnelle fédérale

Le 21 juin 1999, le requérant saisit le tribunal administratif de Magdebourg d’une demande tendant à obtenir l’assistance judiciaire pour introduire un recours en carence (Untätigkeitsklage) contre l’Office. Il y joignit un projet de recours dans lequel il soutenait que la durée de la procédure administrative de neuf ans n’était pas justifiée, même si les Offices pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens étaient saisis d’un grand nombre de demandes de restitution et d’indemnisation.

Le 23 août 1999, le tribunal administratif rejeta la demande du requérant. S’il était vrai que le délai de trois mois, prévu à l’article 75 § 1 du code de procédure administrative (Verwaltungsgerichtsordnung - voir droit interne pertinent ci dessous) avait été dépassé, justifiant en principe le recours en carence, il y avait néanmoins lieu de suspendre la procédure en vertu de l’article 75 § 3 de ce code en raison du grand nombre de demandes de restitution pendantes devant l’Office. Celui-ci devait d’abord connaître des demandes de principe avant d’arrêter, dans une seconde procédure qui demandait d’amples investigations, le montant de l’indemnisation pour chaque demandeur. Le tribunal ajouta que s’il donnait suite à la demande du requérant, il devait en faire de même avec toutes les autres personnes qui se trouvaient dans la même situation. Or cela signifiait que la surcharge de travail des Offices pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens serait transférée aux juridictions administratives, ce qui n’était utile pour personne. Le fait que le requérant avait saisi l’Office de Magdebourg dès 1990, qu’il avait atteint un âge avancé et était handicapé ne pouvait être pris en compte en l’espèce, étant donné que cela également était vrai pour beaucoup d’autres demandeurs. Le tribunal administratif ajouta que sa décision était définitive (unanfechtbar).

Le 23 septembre 1999, le requérant saisit la Cour constitutionnelle fédérale d’un recours constitutionnel contre cette décision, en insistant sur l’urgence de l’obtention d’une décision en raison de son très grand handicap (100%) et de son manque de moyens financiers. Il indiqua que la durée excessive de la procédure portait atteinte aux principes de l’Etat de droit (principe de protection judiciaire) et de l’Etat social, et que l’absence de décision le privait de facto de son droit de propriété.

Le 11 novembre 1999, la Cour constitutionnelle fédérale, statuant en comité de trois juges, décida de ne pas retenir le recours constitutionnel du requérant. Elle considéra que le recours ne revêtait pas d’importance fondamentale au regard du droit constitutionnel, car la Cour constitutionnelle avait déjà tranché les questions s’y rapportant. De plus, il n’était pas nécessaire de retenir le recours pour assurer la protection judiciaire effective du requérant, car il n’avait pas de chances de succès.  
En effet, la décision du tribunal administratif, qui était intervenue rapidement, n’était pas contraire à la Loi fondamentale, eu égard notamment à la situation particulière des Offices pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens.

Le 14 décembre 1999, la cour d’appel administrative de Saxe-Anhalt rejeta le recours extraordinaire (ausserordentlicher Rechtsbehelf) du requérant et confirma la décision du tribunal administratif.

4. La suite de la procédure administrative

Le 16 juin 2000, l’Office de Magdebourg accorda au requérant une indemnisation d’un montant de 49 000 DEM.

Le 3 avril 2001, le tribunal administratif de Magdebourg rejeta le recours du requérant contestant le montant ainsi fixé et confirma la décision de l’Office. Il indiqua que la durée de la procédure n’était pas contraire aux principes de l’Etat social de droit (sozialer Rechtsstaat) et que la loi sur les indemnisations et compensations était conforme à la Loi fondamentale (Grundgesetz). Il ajouta qu’en l’espèce il n’y avait pas eu modification de la loi entre la première proposition de l’Office de Magdebourg et la décision finale, mais une application correcte de l’article 7 § 1 de la loi sur les indemnisations (voir droit interne pertinent ci-dessous).

B.  Le droit interne pertinent

1. La loi sur la réglementation des questions patrimoniales en suspens / loi sur le patrimoine

La loi sur le patrimoine prévoit en principe un droit à restitution pour les personnes ayant été victimes d’expropriations illégales à l’époque de la RDA, à moins que la restitution ne s’avère impossible en pratique ou que les acquéreurs n’aient été de bonne foi (article 4 § 2 de la loi). Dans ce dernier cas, les anciens propriétaires ont droit à une indemnisation d’après la loi du 27 septembre 1994 sur l’indemnisation conformément à la loi sur la réglementation des questions de propriété en suspens / loi sur les indemnisations.

2. La loi sur les indemnisations et compensations

La loi sur les indemnisations et compensations (EALG) du 27 septembre 1994 comprend elle-même notamment deux lois :

- d’une part, la loi sur les indemnisations conformément à la loi sur la réglementation des questions de propriété en suspens / loi sur les indemnisations, qui règle les modalités d’indemnisation pour les expropriations qui ont eu lieu en RDA après 1949 si une restitution s’est avérée impossible ou  si l’ayant droit a préféré recevoir une indemnisation ;

- d’autre part, la loi sur les compensations étatiques pour les expropriations décidées sur la base de la législation ou des autres pouvoirs de la force d’occupation / loi sur les compensations, qui règle les modalités de compensation pour les expropriations qui ont eu lieu entre 1945 et 1949 dans la zone d’occupation soviétique.

3. La loi sur les indemnisations

L’article 3 § 1 de la loi sur les indemnisations prévoit que la base de calcul pour le montant de l’indemnisation est la valeur unitaire, constatée avant tout dommage (en général la date de référence est 1935), multipliée par un facteur prévu par la loi.

L’article 7 § 1 de la loi prévoit que si la base de calcul (après déduction des obligations à long terme et des prestations reçues) dépasse 10 000 DM, le montant de l’indemnisation est diminué d’un certain pourcentage, qui augmente progressivement en fonction de la valeur unitaire établie au départ. Ainsi, ce pourcentage est de 30 % si les droits à indemnisation se situent entre 10 000 DM et 20 000 DM, de 80 % si les droits à indemnisation se situent entre 100 000 DM et 500 000 DM et de 95 % si les droits à indemnisation dépassent 3 millions de DM.

L’article 1 § 1 de la loi prévoit que les indemnisations seront versées sous la forme d’obligations transmissibles émises par l’Etat et amorties à compter du 1er janvier 2004 en cinq versements annuels avec un intérêt de 6 % l’an.

3. Le code de procédure administrative

L’article 68 du code de procédure administrative dispose que, en règle générale, l’intéressé doit faire opposition à la décision administrative contestée auprès de l’Office de recours (Widerspruchsbehörde), avant de saisir le tribunal administratif.

L’article 75, première phrase, dispose notamment que si l’administration ne connaît pas d’une demande tendant à arrêter un acte administratif dans un délai raisonnable et sans raison pertinente, l’intéressé peut saisir le tribunal administratif d’un recours en carence sans passer d’abord par l’Office des recours.

L’article 75, troisième phrase, prévoit que le tribunal administratif peut suspendre la procédure contentieuse s’il existe des raisons pertinentes pour l’inactivité de l’administration.

GRIEFS

1. Le requérant soutient que la durée de la procédure administrative ainsi que le montant de l’indemnisation accordée ont méconnu son droit au respect de ses biens, garanti à l’article 1 du Protocole no 1.

2. Sans invoquer de disposition particulière de la Convention,  
le requérant se plaint aussi du refus des juridictions administratives de lui accorder une protection judiciaire contre l’inactivité de l’administration.

EN DROIT

A. Sur les exceptions préliminaires du Gouvernement

Le Gouvernement soulève un certain nombre d’exceptions préliminaires relatives notamment à l’absence d’étaiement des griefs du requérant et au défaut du respect par celui-ci de certaines formalités du droit interne.

La Cour estime qu’il n’y a pas lieu à statuer sur ces exceptions compte tenu du raisonnement qui suit.

B. Sur la violation alléguée de l’article 1 du Protocole no 1

Le requérant soutient que la durée de la procédure administrative ainsi que le montant de l’indemnisation accordée ont méconnu son droit au respect de ses biens, garanti à l’article 1 du Protocole no 1, ainsi rédigé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

D’après lui, la durée de dix ans entre l’introduction de sa demande le 11 septembre 1990 et la décision de l’Office pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens de Magdebourg du 16 juin 2000 était excessive. De plus, il reproche aux autorités administratives d’avoir délibérément retardé le traitement de son affaire en attendant une réglementation qui lui était moins favorable. Enfin, il considère que le montant de l’indemnisation finalement accordée est trop bas et que la loi sur les indemnisations et compensations ne ménage pas un juste équilibre entre les intérêts en présence. Il souligne qu’il est âgé, très gravement handicapé (à 100%) et qu’il vit de l’aide sociale.

Le Gouvernement réplique que la durée de la procédure n’était pas excessive, eu égard notamment au fait que la loi sur les indemnisations et compensations n’est entrée en vigueur que le 27 septembre 1994 et qu’elle prévoit que les obligations ne porteraient intérêt qu’à compter du 1er janvier 2004. De plus, entre 1991 et 2002, plus de 800 000 demandes de restitution avaient été déposées auprès des Offices pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens. Pour ce qui est du montant de l’indemnisation, le Gouvernement estime à titre principal que le requérant n’a pas épuisé les voies de recours internes et à titre subsidiaire qu’il n’y a pas eu ingérence dans le droit de propriété du requérant, car l’Office de Magdebourg avait correctement appliqué l’article 7 § 1 de la loi sur les indemnisations.

La Cour relève que par une décision du 16 juin 2000 devenue définitive, l’Office de Magdebourg a accordé au requérant une indemnisation d’un montant de 49 000 DEM. Le 3 avril 2001, le tribunal administratif a indiqué que l’Office de Magdebourg avait correctement appliqué l’article 7 § 1 de la loi sur les indemnisations, qui fait partie de la loi sur les indemnisations et compensations du 27 septembre 1994, et qui règle les modalités d’indemnisation pour les expropriations qui ont eu lieu en RDA après 1949. La somme de 67 000 DEM initialement proposée par l’Office de Magdebourg le 20 janvier 1999 dans le cadre de la consultation écrite prévue à l’article 32 de la loi sur le patrimoine n’était pas définitive et ne liait pas les autorités administratives.

Or comme la Cour l’a clairement énoncé dans son arrêt de Grande Chambre von Maltzan et autres, les droits du requérant relatifs au montant de l’indemnisation qu’il pouvait légitimement s’attendre à percevoir ont été clairement établis par la loi sur les indemnisations et compensation du 27 septembre 1994 (von Maltzan et autres c. Allemagne, nos 71916/01, 71917/01 et 10260/02 (déc.) [GC], CEDH 2005-V, §§ 106-107). Il en résulte que le requérant, qui conteste le montant de l’indemnisation, ne disposait pas d’une « espérance légitime » d’obtenir une indemnisation allant au-delà du cadre fixé par cette loi et qu’il ne peut donc se prévaloir d’un « bien » tel qu’envisagé par l’article 1 du Protocole no 1.

Dès lors, le grief tiré de l’article 1 du Protocole no 1 est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l’article 35 § 3, et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

Par ailleurs, la Cour rappelle qu’elle ne saurait examiner la durée de la procédure administrative d’office sous l’angle de l’article 6 de la Convention, car si ce dernier s’applique à la procédure administrative de recours, ce n’est pas le cas pour la procédure administrative initiale comme en l’espèce (arrêts König c. Allemagne du 28 juin 1978, série A no 27, § 98, et Schouten et Meldrum c. Pays-Bas du 9 décembre 1994, série A no 304, § 62).

Enfin, dans la mesure où le requérant soutient que les autorités administratives ont volontairement retardé le traitement de son affaire, la Cour note que le requérant a omis d’introduire un recours devant la Cour administrative fédérale (Bundesverwaltungsgericht) sur ce point.

Il en résulte que cette partie du grief doit être rejetée pour défaut d’épuisement des voies de recours internes au sens de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.

C. Sur l’atteinte alléguée au droit d’accès à un tribunal

Sans invoquer de disposition particulière de la Convention, le requérant se plaint aussi du refus des juridictions administratives de lui accorder une protection judiciaire contre l’inactivité de l’administration. D’après lui, la durée de la procédure est contraire aux principes de l’Etat social de droit (sozialer Rechtsstaat).

Le Gouvernement, en se fondant sur l’article 13 de la Convention, réplique qu’il n’y pas eu violation du droit d’accès à un tribunal du requérant, car celui-ci avait la possibilité de saisir les juridictions administratives malgré l’absence d’assistance judiciaire.

La Cour relève que par une décision du 23 août 1999, le tribunal administratif de Magdebourg a refusé d’accorder l’assistance judiciaire au requérant pour un recours en carence contre l’inactivité de l’administration tel que prévu à l’article 75, première phrase, du code de procédure administrative, au motif que les Offices pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens étaient surchargés suite à la réunification allemande. Le 11 novembre 1999, la Cour constitutionnelle fédérale a considéré que la décision du tribunal administratif n’était pas contraire à la Loi fondamentale eu égard notamment à la situation particulière des Offices en question.

La Cour note également que suite à la réunification allemande, les Offices pour la réglementation des questions patrimoniales en suspens ont en effet été inondés de centaines de milliers de demandes de restitution et d’indemnisation, qu’ils devaient traiter conformément aux dispositions de la loi sur le patrimoine et à celles de la loi sur les indemnisations et compensations. Eu égard au passage d’un régime communiste à un régime démocratique à économie de marché, ces demandes nécessitaient des investigations souvent longues et complexes par les autorités administratives. La Cour rappelle à cet égard qu’elle a maintes fois souligné et pris en compte dans l’examen des requêtes portées devant elle le contexte unique de la réunification allemande (voir, parmi beaucoup d’autres, von Maltzan et autres précité, § 110, et Jahn et autres c. Allemagne, [GC], nos 46720/99, 72203/01 et 72552/01, §§ 112 et 117).

Dès lors, la Cour estime que les motifs avancés en l’espèce par les juridictions internes étaient pertinents et suffisants, eu égard au contexte unique de la réunification allemande, pour conclure qu’il n’y pas eu atteinte au droit d’accès du requérant à un tribunal au sens de l’article 6 § 1.  
Il convient de relever à cet égard que ces motifs auraient été identiques même si le requérant n’avait pas sollicité l’obtention de l’assistance judiciaire.

Il en résulte que ce grief doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement au sens de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Claudia Westerdiek Peer Lorenzen 
 Greffière Président

DÉCISION LEUSCHNER c. ALLEMAGNE


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