APPLICATION/REQUETE N° 7287/75 X. v/AUSTRIA ' X . c/AUTRICHE ' DECISION of 3 March 1978 on the admissibility of the application DECISION du 3 mars 1978 sur la recevabilité de la requét e Artic% 1, paragraph 2 of the First Protocol : Neither the imposition of customs duties, nor fines on smuggled goods, nor the forfeiture of those goods are contrary to this provision . The Commission is, however, required to examine whether it is satisfied that these measures, which are in principle permitted by Article 1, para. 2, are not manifestly disproportionate to their aim . Artic/e 1, paragraphe 2 du Protoco% additionnel : Ne sont pas contraires à cette dlsposition le recouvrement de droits de douane, l'imposition d'une amende pour contrebande, ni la confiscation de l'objer d'une infrdction . l/ appartient toutefois é /a Commission de s'assurer que des mesures autonsées en principe par l'article 1, paragraphe 2, ne sont pas manifestement disproportionnées à leur but. Summary of the relevant facts I français : voir p. 311 Following his arrest near the Austro-German border and a search of h/s home, the applicant was convicted of having smuggled into Austria various goods a totalling 500000 ASch . value. The Austrian custom authorities collected 155 000 ASch custom duties on these goods . In addition, th e ' The applicant was repreaented before the Commision by Mr H . Walther, a barrister pract'siny in Klapenfun . ' Le requérant étail reprAventA devant la Commicsion par M• H . Wehher, avocat à Klapenfurt . -Z7- applicant was found guilty of smuggling and was fined 700 000 ASch and the court forfeited all the smuggled goods . Before the Commission the applicant complains, inter alia, that the cumu/ative effect of the duties and penalties was to impose a punlshment disproportionate to the severity of the offence and that he was thereby deprived of practically all his possessions. THE LAW (Extract) The Commission has (finally) examined the applicant's complaints concerning the sanctions imposed upon him by the administrative authority and the criminal tribunal, i .e. the order to pay the customs duties for the smuggled goods although they were declared forfeited, and the imposition of ASch 100000 plus the sanction of forfeiture of the smuggled goods (worth more than ASch 500 000) under section 35 (4) in combination with section 17 (2) of the Code of Financial Offences . Insofar as the applicant considers that the rigid and cumulative approach taken by the Austrian authorities amounts to an inhuman or degrading punishment within the meaning of Article 3 of the Convention, the Commission finds that no issue arises under this Article as the kind of penalty in question here is not as such inhuman or degrading . Article 1 of Protocol No. 1 contains provisions especially designed to protect the peaceful enjoyment of possessions and it is therefore only the latter Article which may be invoked in the case of State interference with a person's property rightsn The full text of Article 1 of the Protocol reads as follows "Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions . No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law. The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties . " The Commission first observes that of the above-mentioned sanctions imposed on the applicant, two are clearly covered by the terms of para . (2) of this Article. There is no doubt that the collection of customs duties for the smuggled articles, including the enforcement measures in the Federal Republic of Germany on behalf of Austria, was an exercise by the Austrian authoritie s - 28 - of their right recognised by this provision to enforce the laws which they deem necessary to secure the payment of taxes or other contributions . In the Commission's view it cannot make any difference in this respect that the articles in relation to which these customs duties were collected were eventually declared torfeited . It is similarily clear that the imposition of a fine for the criminal offence of smuggling is a"penalty" I"amende"Iwithin the meaning of Article 1(2) in fine of the Protocole which is both lawful and can be reasonably considered as necessary in the circumstances . The only remaining issue is therefore the question which was communicated to the respondent Government for their written observations, namely whether the forfeiture of articles pronounced in the applicant's case, and in particular its mandatory application in addition to the other two sanctions mentioned above, can be justified under Article 1 of the Protocol . The forfeiture of smuggled goods comes under Article 1(2) of the Protocol . The Commission observes in this respect that the European Court of Human Rights in its judgment of 7 December 1976 in the Handyside case stated that this provision must be interpreted in the light of the principle of law, common to the Contracting States, whereunder items whose use has been lawfully adjudged illicit and dangerous to the general interest are forfeited with a view to destruction (cf . Publications of the Court, Series A No. 24, para . 63) . A comparative analysis of the relevant legislation of the Contracting States shows that in the case of smuggling, too, the sanction of forfeiture is universally applied besides the collection of the evaded customs duties and the imposition of fines or prison penalties, as the case may be. It need not be decided here whether this sanction is a financial "penalty" ("amende") within the meaning of para (2) in fine of the above-mentioned Article of the Protocol as submitted by the respondent Government who in this respect referred to the Commission's decision on the admissibility of application No . 323/57 IYearbook I, p . 246 et seq.), or whether, like in the case of the forfeiture of articles whose use is dangerous to the general interest, the torfeiture of smuggled goods might be considered as a measure for the control of the use of property in accordance with the general interest . For, in any event, the forfeiture of smuggled articles constitutes a measure which may reasonably be considered as necessary to secure the payment of taxes or other contributions . The respondent Government have, in the Commission's view, submitted important and convincing arguments for imposing severe measures, including the sanction of forfeiture, for financial offences such as smuggling, in particular in view of the need for the general and specific prevention of crimes . The finding that the forfeiture of smuggled goods is a measure which as such comes under the scope of Anicle 1 12) of the Protocol does not , _29_ however, bring it wholly outside the Commission's control . The correct application of Article 1 (2) of the Protocol like that of any other provision of the Convention is in principle subject to the supervision of the Convention organs. This supervision includes, apart from the examination whether a certain measure is of such a kind that it can at all be reasonably considered as necessary for one of the purposes enumerated in the Article, an examination whether its application in the concrete case is not grossly disproportionate to its aim. In the present case the applicant has stated that he was very severely struck by the cumulative application of three different sanctions concerning his properties, and in particular the rigid application of the sanction of forfeiture which is mandatory under sections 17 121, 35 (4) of the Austrian Code of Financial Offences . In fact, under the system established by the Austrian legislation, the total property loss of a person found guilty of smuggling will always be considerably more than the total value of the smuggled goods (up to about twice their value) . In the applicant's case, the loss was about two thirds more than this value, and affected practically all his possessions so that he is now forced to pay the customs duty and fine from his current working income . The Government nevertheless consider the sanction applied in the concrete case as proportionate to the gravity of the offence committed by the applicant. It is true that the sanction of forfeiture as provided for in section 17 (2) of the Code of Financial Offences does not in itself allow for any flexibility . However, this is not an exceptional particularity of the Austrian legal system as in at least four other member States (Belgium, Italy, Switzerland and the United Kingdom) the sanction of forfeiture is also mandatory . The Commission, having regard to this legal situation in other Contracting States and to the above-mentioned arguments of the respondent Government for imposing very severe penalties in cases of financial offences such as smuggling, considers that the mandatory character of forfeiture does not render it excessive even if a very considerable proportion of a person's possessions is affected . However, the alleged excessiveness of the sanction of forfeiture cannot be examined in isolation . As regards the cumulative effect with other sanctions, the Commission has already stated above that the collection of customs duties for smuggled goods can be justified under Article 1 (2) of Protocol No . 1 even if these goods are eventually declared forfeited . The Commission would add that in the present case, the amount of duties to be paid was nos raised to a higher level on account of the fact that the articles had been smuggled, and that they were calculated at the rate applicable at the time when they had actually been imported . Moreover, when proceeding to enforce the collection of these duties, the authorities had regard to the economic difficulties encountered by the applicant . -30- Also taking into account the fine imposed on the applicant as the main penalty for the offence of smuggling, the Commission finds that the combination of this penalty with the sanction of forfeiture does not bring the case within the realm of the Commission's control . The Commission first observes that the penalties provided for by the Austrian legislation in the case of smuggling range considerably below the standard applied in some other member States . Moreover, the judge apparently has discretion to take into account the economic situation of the person concerned . Thus the fine imposed on the applicant in the present case remained far below the maximum penalty possible under the Austrian legislation . Taking into account all the factors mentioned above, the Commission concludes that the sanctions imposed on the applicant, while being very severe . still were not excessive having regard to the provisions of Article 1(2) of Protocol No. 1 of the Convention . It follows that ( this part of ) the application is manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention . Résumé des faits pertinents A/a suite de son arrestation prés de la frontiPre austro-allemande et d'une perquisition faite à son domicile, le requérant a été convaincu d'avoir introduit frauduleusement en Autriche diverses marchandises d'une vafeur totale de 507 L07 Sch. L'administration des douanes perçut 155 000 Sch. de droits éludés . D'autre part, le requérant fut condamné pour contrebande à une amende de 100 Ltix) Sch. et à la confiscation de l'ensemble des marchandises importées en fraude . Devant la Commission, le requérant s'est plaint notamment que le cumul des droits à payer et des sanctions prononcées est disproportionné à sa faute et a pour effet de /e dépouiller de la totalité de ses biens. I TRADUCTIONI EN DROIT (Extrait) La Commission a(enfin) examiné les griefs du requérant concernant les sanctions qui lui ont été imposées par l'autorité administrative et par le tribunal pénal, à savoir l'ordre de payer les droits de douane afférents au x - 31 - marchandises introduites en fraude, bien que celles-ci eussent été confisquées, et l'imposition d'une amende de 100 00o Schillings autrichiens en plus de la confiscation des marchandises introduites en fraude Id'une valeur supérieure à 5l]0 000 Schillings) en application de l'article 35 141, combiné avec l'article 17 (2) du code des infractions financières . Dans la mesure où le requérant estime que ce cumul et l'attitude rigide des autorités autrichiennes équivaut à un traitement inhumain et dégradant au sens de l'article 3 de la Convention, la Commission estime qu'aucun probléme ne se pose sous l'angle de cet article, car la sorte de peine dont il s'agit n'est, en tant que telle, ni inhumaine ni dégradante . L'article 1 - du Protocole additionnel contient des dispositions spécialement destinées à assurer le respect des biens et seul ce dernier article peut par conséquent être invoqué en cas d'atteinte par l'Etat au droit de propriété d'une personne . Le texte complet de l'article 1° du Protocole est libellé comme suit : aToute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens . Nul ne peut ètre privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne ponent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérét général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes .» La Commission observe tout d'abord que, parmi les sanctions qui ont été imposées au requérant, deux sont clairement visées par les termes du paragraphe 2 de cet article : Il ne fait aucun doute que la perception des droits de douane afférents aux biens introduits en fraude, y compris les mesures d'exécution prises en République Fédérale d'Allemagne pour le compte de l'Autriche, constituaient pour les autorités autrichiennes l'exercice du droit que leur reconnaît cette disposition de mettre en vigueur les lois qu'elles jugent nécessaires pour assurer le paiement des taxes ou d'autres contributions . De l'avis de la Commission, il est indifférent, à cet égard, que les articles au titre desquels lesdits droits de douane ont été perçus aient finalement été confisqués . Il est tout aussi clair qu'une amende imposée pour le délit de contrebande est une «amende» au sens de la fin de l'article 1, paragraphe 2 du Protocole, qui est licite et peut raisonnablement être considérée comme nécessaire en l'espéce . Reste le seul point sur lequel la requête a été portée à la connaissance du Gouvernement défendeur pour qu'il présente ses observations écrites, à - 32 - savoir si la confiscation des marchandises prononcée dans le cas du requérant, et en particulier son application obligatoire en plus des deux autres sanctions précitées, peut se justifier au regard de l'article 1 du Protocole. La confiscation de biens introduits en fraude rentre dans le champ d'application de l'article 1, paragraphe 2 du Protocole . La Commission observe à cet égard que la Cour européenne des Droits de l'Homme a déclaré, dans son arrèt du 7 décembre 1976 sur l'affaire Handyside, que cette disposition doit Ptre interprétée à la lumiére du principe de droit, commun aux Etais contractants, en vertu duquel sont confisquées en vue de leur destruction les choses dont l'usage a été réguliérement jugé illicite et dangereux pour l'intérét général Icf . Publications de la Cour, Séries A N° 24, paragraphe 63) . Une analyse comparative de la législation pertinente des Etats contractants montre que, dans le cas de la contrebande également, la sanction de la confiscation est universellement appliquée en plus de la perception des droits de douane éludés et de l'imposition d'amendes ou de peines de prison, selon le cas . Il n'est pas nécessaire ici de se prononcer sur le point de savoir si cette sanction est une «peine» financiére laamende»I au sens du paragraphe 2 in fine de l'article précité du Protocole - comme le prétend le Gouvernement défendeur qui, à cet égard, se référe à la décision de la Commission sur la recevabililé de la requéte N° 323/57 (Annuaire I pp . 246 et suivantes) - ou si, comme dans le cas de la confiscation des choses dont l'usage présente un danger pour l'intérét général, la confiscation des biens introduits en fraude peut être considérée comme une mesure destinée à réglementer l'usage des biens conformément à l'intérét général . Quoiqu'il en soit, en effet, la confiscation des articles introduits en fraude constitue une mesure que l'on peut raisonnablement considérer comme nécessaire pour assurer le paiement des taxes ou autres contributions. Le Gouvernement défendeur a, selon la Commission, présenté des arguments importants et convaincants en faveur de l'imposition de mesures sévéres, y compris la sanction de la confiscation, pour des délits financiers tels que la contrebande, compte tenu notamment de la nécessité de la prévention générale et spécifique des délits . La constatation que la confiscation des biens fraudés est une mesure qui, en tant que telle, rentre dans le champ d'application de l'article 1, paragraphe 2 du Protocole ne suffit pas à la soustraire entiérement au contrôle de la Commission . L'application correcte de l'article 1, paragraphe 2 du Protocole, comme celle de toute autre disposition de la Convention, est en principe sujette au contrôle des organes de la Convention . Ce contrôle comprend, en dehors de l'examen du point de savoir si une mesure donnée est telle qu'elle peut étre raisonnablement jugée nécessaire pour l'une des fins énumérées dans l'article, l'examen du point de savoir si l'application de cette mesure dans le cas concret n'est pas nettement disproportionnée à son but . -33- En l'espéce, le requérant a déclaré avoir été trés sévérement frappé par l'application cumulative de trois sanctions différentes visant ses biens et, en particulier, par l'application rigide de la sanction de confiscation, qui est obligatoire en vertu des articles 17 (2), 35 (4) du Code autrichien des infractions financiéres . En fait, selon le systéme établi par la législation autrichienne, la pene totale subie par une personne jugée coupable de contrebande est toujours bien supérieure à la valeur totale des biens introduits en fraude (elle peut aller jusqu'9 deux fois cette valeur) . Dans le cas du requérant, la perte a été supérieure d'environ deux tiers à la valeur des biens en question, et a touché tout l'avoir du requérant, si bien que celui-ci est à présent forcé de payer les droits de douane et l'amende sur le revenu de son travail . Le Gouvernement, néanmoins, considère la sanction appliquée dans ce cas comme proportionnée à la gravité du délit commis par le requérant. Il est vrai que la sanction de la confiscation, telle qu'elle est prévue à l'article 17 (2) du Code des infractions financiéres, ne laisse place à aucune souplesse . Cependant, ce fait ne constitue pas une particularité exceptionnelle du systéme juridique autrichien, car dans au moins quatre autres Etats membres (Belgique, Italie, Suisse et Royaume-Uni), la sanction de la confiscation est également obligatoire . Eu égard à cette situation juridique existant dans d'autres Etats contractants et aux arguments susmentionnés du Gouvernement défendeur en faveur de l'imposition de peines très sévères dans les cas de délits financiers tels que la contrebande, la Commission estime que le caractére obligatoire de la confiscation ne rend pas cette peine excessive même si une proportion considérable de la propriété d'un individu est ainsi touchée . Toutefois, le caractére prétendument excessif de la sanction de la confiscation ne peut être examiné de façon isolée . En ce qui concerne l'effet cumulatif avec d'autres sanctions, la Commission vient d'admettre que la perception des droits de douane afférents aux marchandises introduites en fraude se justifie au regard de l'article 1, paragraphe 2 du Protocole additionnel, méme si ces marchandises sont finalement confisquées . La Commission tient à ajouter que, dans la présente affaire, le montant des droits à payer n'a pas été augmenté en raison du fait que les marchandises avaient été imponées en contrebande et qu'il a été calculé selon le taux applicable à l'époque de leur importation. En outre, lorsqu'elles ont procédé au recouvrement forcé de ces droits, les autorités ont tenu compte des difficultés économiques dans lesquelles se trouvait le requérant . Si l'on considère également l'amende imposée au requérant comme sanction principale pour le délit de contrebande, la Commission estime que la combinaison de cette peine avec la sanction de la confiscation ne fait pas -34- rentrer l'affaire, pour ce qui a trail au contrôle des sanctions, dans le champ d'action de la Commission . La Commission note tout d'abord que les sanctions prévues par la législation autrichienne dans le cas de la contrebande sont nettement inférieures à la norme appliquée dans certains autres Etats membres . En outre, le juge a apparemment toute discrétion pour tenir compte de la situation économique de l'intéressé. C'est ainsi que l'amende imposée au requérant dans la présente affaire a été bien inférieure à la peine maximale possible selon la législation autrichienne . Compte tenu de tous les facteurs susmentionnés, la Commission conclut que les sanctions imposées au requérant, quoique trés sévéres, n'étaient cependant pas excessives eu égard aux dispositions de l'article 1, paragraphe 2 du Protocole additionnel . Il s'ensuit que (cette partie de) la requête est manifestement mal fondée, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention . - 35 -