APPLICATION/REQUÉTE N° 8462/79 X. v/the UNITED KINGDO M X . c/ROYAUME-UNI DECISION of 8 July 1980 on the admissibility ot the application DECISION du 8 juillet 1980 sur la recevabilité de la requ0te Articles 3 and 26 of the Convention : Where an allegation is made of maltreatment, an action for damages is, as a general rule, a remedy which should be exhausted before introducing an application before the Commission. However, such an action ceases to be an effective remedy where the senior national authorities tolerate treatment contrary to Article 3 or fail to prevent its repetition . An individua/ who introduces a complaint under Article 25 is releaved of the obligation to pursue an available remedy, if he shows that the remedy would have been ineffective, either by virtue of an administrative practice or for any other reason . Articles 3 et 26 de la Convention : S'agissant d'allégations de mauvais traitements, une action en dommages-intéréts constitue, en régle générale, un recours qui doit étre exercé préalablement à l'introduction d'une requête à la Commission. Toutefois, une telle action cesse d'étre un recours efficace lorsque, par ailleurs, les autorités nationales supérieures tolèrent des traitements contraires à l'article 3 ou s'abstiennent d'en empêcher la répétition . L'auteur d'une requéte introduite en vertu de l'article 25 est relevé de l'obligation d'exercer un recours dlsponible, s'il établit que ce recours aurait été inefficace, soit du fait de l'existence d'une pratique administrative, soit pour toute autre raison. - 184 - Summary of the relevant facts I françars : voir p. 189) . In October 1977, rhe applicanr' was arrested in Belfast pursuant to the Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1973 and was detained by the police for some three days for questioning in connection with the murder of a member of the catholic community, after which he was released. He complains of having been beaten, maltreated and threatened during the first day of his interrogation at the police station in C . and that he overheard others detained in the same police station suffering the same fate. The Government of the United Kingdom contests these allegations. THE LAW IExtractl The Commission has first considered the applicant's complaints concerning his alleged ill-treatment at C . Police Station . He alleges that when in custody there he was subjected to various forms of physical and mental ill-treatment, including physical assaults, threats and insults, which resulted in his suffering both physical and psychiatric injury . He submits that his treatment amounted to torture, inhuman and degrading treatment contrary to Article 3 of the Convention and that it also involved violation of his rights under Articles 8, 9 and 10 of the Convention . Under Arlicle 26 of the Convention the Commission may only deal with a complaint after all domestic remedies have been exhausted according to the generally recognised rules of international law . In September 1979 the applicant instituted civil proceedings for damages in the Northern Ireland High Court against the Chief Constable of the RUC and the Northern Ireland Police Authority and these proceedings are now pending . He has not therefore exhausted this remedy . The Commission recalls that it has previously held that compensation may in normal circumstances be an adequate and sufficient remedy in respect of a complaint of ill-treatment in violation of Article 3 (see e .g. Application No. 4225/69, X . v. the United Kingdom, Collection of Decisions, Vol . 33, p . 34 ; Applications Nos . 5577-5583/72, Donnelly and others v . the United Kingdom . Decisions and Reports, Vol . 4, p . 4 at pp. 66-671 . The proceedings which the present applicant has instituted are therefore a remedy which,' in principle, he is required to exhaust before seizing the Commission, unless there are any special circumstances which, according to the generally recognised rules of international law, absolve him from the duty of doing so . ' The apoliranr was represenied before ihe Commission bv Professor K . Lindsay . Newtownabbey INorthern Iretandl . - 185 - The applicant has submitted that he is absolved from the duty of lirst exhausting this remedy, because his treatment formed part of an administrative practice and the domestic remedies rule does not therefore apply . In support of this submission he refers to the Commission's first decision on admissibility in the Donnelly case ICollection of Decisions 43, p . 461 . The Commission recalls that in its final decision on that case it examined in some depth the question of the applicability of the domestic remedies rule in cases where the applicant alleged that he was the victim of an "administrative practice" in breach of Article 3. In particular it stated as follows "The provisions of Articles 26 and 27 apply to all applications submitted under Article 25, whether the breach in question is alleged to be the result of an administrative practice or not. Only if it had been established in the present applications that the existing remedies had been rendered ineffective or inadequate, whether as the result of an administrative practice or otherwise, could the applicants' allegations that they have been victims of violations of the Convention have been considered admissible ." (Decisions and Reports, Vol . 4 at p. 88) . The Commission finds nothing in the facts before it in the present case to suggest that the available remedy of an action of damages is ineffective in the sense that it is devoid of reasonable prospects of success or for other reasons of that kind . The applicant does not suggest this and if that had been the case it is dillicult to see why proceedings should have been instituted . However the applicant maintains that it is inadequate and ineffective because it will not end the alleged administrative practice . He stresses that this is the primary object of his application . In this context the Commission first recalls that the Court has held that a practice incompatible with the Convention consists of an accumulation of breaches amounting to a pattern or system but "does not of itself constitute a violation separate from such breaches" IIreland v . the United Kingdom, Series A, Vol . 25, p. 64) However under Article 25 of the Convention an individual applicant is entitled to complain only of a violation of the Convention of which he alleges he has himself been the victim . In the present application the Commission is therefore called upon under Article 26 of the Convention to consider only whether there was an effective and adequate domestic remedy in respect of the acts which are alleged to have affected the applicant personally, those acts constituting the specific breach of the Convention of which he alleges himself to have been the victim . Nevertheless the Commission recognised in its final decision in the Donnelly case (sup cit.) ttiat special circumstances might arise in which th e - 186 - mere payment of compensation could not be considered an adequate remedy in respect ot conduct contravening Article 3 . This would be so if the conduct in question were authorised by domestic law of "if the higher .authorities of the State pursued a policy or administrative practice whereby they authorised or tolerated (such) conduct". The Commission turther stated that compensation "can only be seen as an adequate remedy in a situation where the higher authorities have taken reasonable steps to comply with their obligations under Article 3 by preventing, as far as possible, the occurrence or repetition of the acts in question" (Decisions and Reports 4, at pp . 78791. However it also made clear that not every practice in violation of the Convention could be considered as having this effect . In particular where no tolerance of ill-treatment by the higher authorities was shown to exist but there was a possibility "that ill-treatment has been tolerated at the middle or lower level of the chain of command", the Commission considered that it must ascertain whether, "having regard to the steps taken by the higher authorities to carry out their duty . .. to prevent the occurrence or repetition of acts of ill-treatment", the available remedies could be considered adequate (ibid., p. 871 . As to the adequacy of the available remedy in the present case, it is beyond question that treatment such as that which the applicant alleges he suffered would be contrary to United Kingdom law . It would involve violation of both the criminal law and of the applicant's rights in civil law . The only question in the Commission's view is therefore whether it is sufficiently established that the higher authorities in the United Kingdom nevertheless authorised or tolerated such conduct or failed to take reasonable steps to prevent its occurrence or repetition . In considering this question the Commission has had regard to its case-law in applications introduced under Article 24 of the Convention, where it has held that in order to exclude the application of the rule requiring exhaustion of remedies, it is not sufficient that the existence of an administrative practice should be merely alleged, it is also necessary that its existence be shown by means of substantial evidence IFirst Greek Case, Yearbook XI, p. 770 : Ireland v. the United Kingdom, Collection of Decisions 41, at p . 85) . Similarly where, in an application under Article 25, the question arises whether an existing remedy has been rendered inadequate by reason of a failure of the higher authorities of the State to take sufficient steps to comply with the substantive obligations imposed by Article 3 of the Convention, there must be substantial evidence of such a failure before the Commission can hold that the applicant is absolved from making use of the remedy in question . In the present case, having taken into account the submissions of both parties, the Commission finds that there is not sufficient evidence before it to show that the remedy in queslion was rendered inadequate by any such failure . It is true that the applicant has submitted inforniation, including th e - 187 - Amnesty International Report of Jun Committee, suggesting that ill-tre interrogation may, at or about the infrequently at C . Police Station ant from the information submitted that, 1978 and the Report of the Bennett itment of prisoners during police relevant time, have taken place not elsewhere . However it also emerges both before and after the time of the applicant's own interrogation, substantial measures have been taken by the competent authorities with a view to preventing it . The Commission also notes that the complaints which the present applicant made whilst he was detained were investigated by the police . Whilst the applicant did offer to participate in an identification parade, he declined (albeit on legal advice) to make any statement to the investigating police officer. According to the uncontested statement of the Government he also declined to produce or allow the investigating officer to obtain a copy of the medical report by Dr 0 ., who examined him in custody . This has not been produced to the Commission either . Particularly in the light of the information available concerning this investigation, the Commission regards the applicant's suggestion that the Director of Public Prosecutions deliberately refrained from instituting criminal proceedings "in order to protect the officials" responsible for ill-ireating him as wholly unsubstantiated . In all the circumstances the Commission finds that, even if it is the case that there was some tolerance of ill-treatment in the lower levels of the chain of command at C., the facts before it do not show that the higher authorities of the United Kingdom condoned or tolerated any ill-treatment the applicant may have suffered . Accordingly the Commission finds that the existence of circumstance s absolving the applicant from the normal duty of exhausting the domestic remedies at his disposal has not been established . It follows that this part of the application is inadmissible under Articles 26 and 27, paragraph 3, of the Convention . - 188 _ Résumé des faits pertinents .En octobre 1977, le requérant' a été arrété à Bel/ast en vertu des dispositions de la loi de 1973 sur l'état d'urgence en lrlande du Nord (Northern treland (Emergency Provisions) Act 19731 et gardé a vue par la police durant environ trois jours pour étre entendu comme soupConné du meurtre d'un membre de la communauté catholique, après quoi il /ut rel3ché . Il se plaint d'avoir été battu, maltraité et menacé durant le premier jour de son interrogatoire au commissariat de police de C . et laisse entendre que d'autres personnes retenues dans le même commissariat auraient subi le méme sort . Le Gouvernement du Royaume-Uni conteste ces allégation . (TRADUCTION) EN DROIT (Extrait ) La Commission a d'abord examiné les griefs du requérant relatifs aux mauvais traitements qu'il allégue avoir subis au commissariat de C . Selon lui . alors qu'il était gardé à vue, il a fait l'objet de diverses formes de mauvais traitement physique et mental, notamment des sévices, des menaces et des insultes, ce qui lui a causé un dommage physique et psychique . Il soutient que ces faits ont constitué une torture, un traitement inhumain et dégradant, contraires à l'article 3 de la Convention, et qu'ils ont aussi enfraîné une violation des droits que lui garantissent les articles 8, 9 et 10 de la Convention. Aux termes de l'article 26 de la Convention, la Commission ne peut être saisie d'une plainte qu'aprés l'épuisement de toutes les voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus . En septembre 1979 le requérant a intenté une action civile en dommages-intéréts devant la High Court d'Irlande du Nord contre le commissaire central de la RUC et la direction de la police d'Irlande du Nord ; cette procédure est en instance . II n'a donc pas épuisé cette voie de recours . La Commission rappelle qu'elle a précédemment décidé qu'une indemnisation peut, dans des circonstances normales, représenter une réparation efficace et suffisante pour l'individu qui se plaint d'avoir subi des mauvais traitements contraires à l'article 3 de la Convention (voir par exemple la requête N° 4225/69, X . c/Royaume-Uni, Recueil 33, p . 34 ; Requêtes N° 5577-5583/72, Donnelly et autres c/Royaume-Uni, Décisions et Rapports 4, p . 89, 153). La procédure que le requérant a entamée en l'espèce constitue donc un recours qu'il est en principe tenu d'exercer avant dé saisi r ' Le reauéran t étaii représenté devant la Commission par ie professeur K . Llndsay . Newlownabbey Ilrlande du Nordl . - 189 - la Commission, à moins que des circonstances particuliéres, selon les principes de droit international généralement reconnus, le reléve de cette obli= gation . Le requérant a fait valoir qu'il est relevé de l'obligation d'utiliser d'abord cette voie de recours parce que son traitement ressortissait à une pratique administrative et que le principe de l'épuisement ne lui est donc pas applicable . A l'appui de cet argument, il invoque la première décision de la Commission sur la recevabilité de la requête Donnelly (Recueil 43, p . 46) . La Commission rappelle que dans sà déclsion finale sur cette affaire, elle a examiné en détail la question de l'applicabilité du principe de l'épuisement des voies de recours internes dans le cas où le requérant allègue qu'il a été victime d'une « pratique administrative » contraire à l'article 3 . Elle a en particulier déclare ce qui sui t a Les dispositions des articles 26 et 27 s'appliquent à toutes les requétes introduites en vertu de l'article 25, qu'il soit ou non allégué que la violation en question résultait d'une pratique administrative . C'est seulement s'il avait été établi dans les présentes requêtes que les recours existants ont été rendus inefficaces ou insuffisants, par l'effet d'une pratique administrative ou pour une autre cause, que les griefs des requérants selon lesquels ils ont été victimes de violations, auraient pu étre considérés comme recevables . » (Décisions et Rapports 4, p 175) . Dè l'avis de la Commission, rien dans les faits qui lui ont été soumis e n l'espéce ne permet de dire que la -possibilité d'ûne action en dommagesintérêts était inefficace, en ce sens que celle-ci était dépourvue de chances raisonnables de succès, ou pour d'autres raisons . Le requérant ne le prétend d'ailleurs pas et le prétendrait-il que l'on verrait alors mal pourquoi il a intenté action. Toutefois le requérant soutient que celle-ci est inadéquate et inefficace parce qu'elle ne mettra pas fin à lapratique administrative alléguée . Or, tel est, souligne-t-il, le premier obieGif de sa requëte. Sur ce point, la Commission rappelle d'abord que la Cour a dit qu'une pratique incompatible avec la Convention consiste en une accumulation de manquements formant un ensemble ou un système mais qu'elle « ne constitue pas en soi une infraction distincte de ces manquerrients » (Irlande c/Royaume-Uni . Série A . Vol . 25, p. 64) . Toutefois, selon l'article 25 de la Convention un individu ne peut se plaindre que d'une violation de la Convention dont il se prétend lui-même victime En l'espéce la Commission est donc appelée, quant à l'article 26 de la Convention, à examiner seulement s'il existait une voie de recours interne efficace et suffisante contre les actes qui avaient affecté le requérant personnellement, ces actes constituant la violation spécifique de la Convention dont il prétend avoir été lui-même vicrime . - 190 - La Commission a néanmoins reconnu dans sa décision finale dans l'affaire Donnelly Icitéel qu'il peut se présenter des circonstances particuliéres dans lesquelles le seul versement d'une indemnisation ne saurait être considéré comme un recours suffisant contre un comportement contraire à l'article 3. Tel serait le cas si le comportement en question était autorisé par le droit interne ou « si les autorités supérieures de l'Etat lavaientl une politique ou une pratique administrative consistant à autoriser ou tolérer Ipareill comportement ». La Commission a déclaré en outre que l'indemnisation « ne peut représenter un recours adéquat que lorsque les autorités supérieures ont pris des mesures raisonnables pour satisfaire à leurs obligations découlant de l'article 3, en emp@chant dans toutes la mesure du possible la commission des actes en question ou leur répétition » IDécisions et Rapports 4, p 1661 . Elle a cependant précisé que toute pratique contraire à la Convention ne produit pas nécessairement cet effet . Ainsi, dans le cas où il n'est pas établi que les autorités supérieures de l'Etat tolérent des mauvais traitement mais où la possibilité existe « que les mauvais traitements aient été tolérés à l'échelon intermédiaire ou inférieur de la hiérarchie » la Commission a estimé devoir rechercher si, « compte tenu des mesures prises par les autorités supérieures pour s'acquitter . . . de leur t8che consistant à empêcher les actes de mauvais traitements ou leur répétition », les recours disponibles peuvent ou non être considérés comme suffisants (ibid ., p. 175). Quant au caractére adéquat de la voie de recours disponible en l'espéce, il ne fait pas de doute qu'un traitement comme celui que le requérant prétend avoir subi serait contraire au droit britannique . Il emporterait violation du droit pénal comme des droits du requérant sur le plan civil . Aux yeux de la Commission, la seule question est donc celle de savoir s'il est suffisamment établi que les autorités supérieures du Royaume-Uni n'en ont pas moins autorisé ou toléré ce comportement ou ont omis de prendre des mesures raisonnables pour empêcher qu'il ne se produise ou ne se répéte . En examinant cette question la Commission a tenu compte de sa jurisprudence concernant des requêtes introduites en vertu de l'article 24 de la Convention, dans lesquelles elle a estimé que pour exclure l'application du principe de l'épuisement des voies de recours internes, il ne suffit pas que l'existence d'une pratique administrative soit simplement alléguée, il faut aussi que son existence soit démontrée au moyen de preuves suffisantes (Première Affaire grecque, Annuaire 11, p . 771 ; Irlande c/Royaume-Uni, Recueil de Décisions 41, p . 85) . De même lorsque, dans une requête introduite en vertu de l'article 25, la question se pose de savoir si une voie de recours existante a été rendue inefficace du fail que les autorités supérieures de l'Etat n'ont pas pris des mesures suffisantes pour se conformer aux obligations concrètes découlant de l'article 3 de la Convention, des preuves concluantes de cette omission doivent être fournies avant que la Commission puisse dire que le requérant est relevé de l'obligation de se prévaloir du recours en question . - 191 - En l'espèce, au vu de l'argumentation des parties, la Commission estime ne pas disposer de preuves suffisantes démontrant que le recours en question a été rendu inefficace en raison de pareille omission . Certes le requérant a fourni des renseignements, notamment= le rapport d'Amnesty International de juin 1978 et le rapport de la Commission Bennett, semblant indiquer que de mauvais traitemerns de personnes détenues aux fins d'interrogatoires de police peuvent, à l'époque des faits, s'être produits assez souvent au commissariat de C . et ailleurs Il ressort toutefois également des renseignements fournis que, tant avant qu'après l'époque de l'interrogatoire du requérant, les autorités compétentes ont pris des mesures importantes en vue d'empécher de pareils événements . La Commission reléve aussi que la police a enquèté sur les plaintes que le requérant a formulées alors qu'il était détenu . Si le requérant a proposA de participer à une confrontation, il s'estrefusé (encore que sur le conseil d'un avocatl à faire une déclaration au policier enquéteur . Selon les déclarations non contestées du Gouvernement, il â aussi refusé de produire une copie du rapport médical du Dr. 0 . qui l'a examiné pendant sa garde à vue, ou d'autoriser le policier enquêteur à s'en procurer une Ce document n'a pas non plus été communiqué à la Commission . Le requérant n'a donc guére collaboré à l'enquéte . Etant donné, surtout, les informations disponibles sur cette enquéte, la Commission considère comme totalement dépourvue de fondement la thèse du requérant selon laquelle le chef du parquet se serait délibérément abstenu d'engager une procédure pénale « pour protéger les fonctionnaires n responsables des mauvais traitements subis par le requérant . Compte tenu de toutes ces circonstances, la Commission estime que, méme si l'on admet qu'il y a eu quelque tolérance des mauvais traitements au niveau inférieur de la hiérarchie à C ., les faits qui lui sont soumis ne démontrent pas que les autorités supérieures du Royaume-Uni aient excusé ou toléré les mauvais traitements que le requérant peut avoir subis La Commission estime donc que l'existence de circonstances relevant lé requérant de l'obligation normale d'épuiser les voies de recours internes dont il disposait n'est pas établie . Il s'ensuit que cette partie de la requête est irrecevable, en venu des articles 26 et 27, paragraphe 3 de la Convention . - 192 --