APPLICATION/REQUEPE N° 8542/79 Fay GODFREY v/the UNITED KINGDOM Fay GODFREY c/ROYAUME-UNI DECISION of 4 February 1982 on the admissibility of the application DÉCISION du 4 février 1982 sur la recevabitité de la requêt e Artlcte 8 of the Convenllon This provision does not merely compel States to abstain from interfering with the right to private and family life. but can in addition entail positiv obligations for them. Nevertheless a vaccination scheme falls outside the scope of this provision. - Artlcle 14 of the Conven tlon This provision cannot be applied independently . When a State however take measures which go beyond its strict Convention obligations an issue under Article 14 may arise when the measure in question falls within the general area covered by a Convention right. Article 8 de la Convention Cette disposition ne se borne pas à obliger les Etats à s'abstenir de porter atteinte à la vie privée et familiale mais peut entraPner des obligations positives de leur part. Toutefois, la matière des campagnes de vaccination.s se trouve en-dehors de son champ d'application . Ardcte 14 de la Cooventton Cette dispostion est inapplicable isolément . En revanche, lorsqu'un Etat prend des mesures qui excèdent les engagements pris aus termes de la Convention, l'article 14 peut t rouver à s'appliquer à ces mesures si celles-ci se situent dans un domaine où s'ezerce un droit garanti par la Convention. TNE FACTS (français : voir p. (00) The applicant, Mrs Fay Godfrey, brings the present application o n behalf of her vaccine-damaged son, Mr Rodney Stuart Godfrey . Both th e -94- applicant and her son are United Kingdom nationals at present living in Lancashire, England . The applicant is represented by Mr Brian Apfel, a solicitor based in Liverpool and Mr Philip Kremen, of counsel . The applicant's son Rodney was born on 20 September 1945 . She states that at his birth he was a normal healthy baby . When her son was eight months old she had him vaccinated against whooping cough and diphtheria in a Government clinic at Sale in April 1946 . She states that at the time she was influenced by a Government campaign recommending that mothers have their children vaccinated. Rodney suffered an immediate and serious adverse reaction which the applicant claims was attributed by the paediatrician treating him to the vaccination that he had received . Her son was left seriously disabled, mute and unable to fend for himself in any way . He also suffers from epilepsy (grand mal) and is in constant need of care and attention . The applicant and her family have looked after him ever since . In 1977 the Report of the Royal Commission on Civil Liability and Compensation for Personal Injury (Pearson Report) recommended that in future there should be strict liability in tort for severe damage suffered by anyone as a result of vaccination and that there should be a new weekly benefit for all seriously disabled children, whatever the source of their handicap. In 1978 the Government announced that because a final decision on the above proposals would take some time, it had been decided to introduce an interim Non-statutory Vaccine Damage Payments Scheme to be put into immediate effect. Under this Scheme, the Secretary of State made payments of E10,000 to certain vaccine-damaged victims until the coming into force of the Vaccine Damage Payments Act 1979 . The terms of both the Statutory and Non-Statutory Scheme were the same . According to the Scheme a lump sum of E10,000 was to be paid in respect of those, whether children or adults, who have, since 5 July 1948, been severely damaged as a result of vaccination for certain specified diseases in the United Kingdom . It was made clear by the Secretary of State for Social Services in a statement announcing details of the Scheme to the House of Commons (9 May 1978) that the Scheme did not in any way pre-empt the Government's decision on the recommendations of the Royal Commission and that it would not projudice the rights of those who have suffered damage to take action in the future . The applicant was informed in a le tter dated 22 September 1978 that the case of her son Rodney was outside the scope of the payments scheme . It was explained to her that the Government felt that it was proper for the scheme to apply from the beginning of the National Health Service in 1948 and that it would be reasonable to expect it to go back any fu rther . It was considered more likely htat records would be in existence in respect of those who had been vaccinated after this date . -95- From information submitted by the Government it appears that only one in five applications for a lump sum payment under the Scheme have been successful . A substantial number of applications have been disallowed for medical reasons, either because the disablement did not amount to 80% as erquired by the 1979 Act or because of a failure to establish a causal link between the vaccine and the disability . In a small number of cases payments have been ntade without any records having been produced where the applicant succeeded in proving by other means that, on the balance of probabilities, the disability was attributable to vaccination . In addition to the above Scheme, the National Health Service provides a range of benefits to assist handicapped people . These include Supplementary Benefits, Attendance Allowances and, for those incapable of work, a noncontributory invalidity pension . A mobility allowance is also available for several disabled people . The applicant's son is in receipt of a non-contributory invalidity pension and Supplementary Benefits . - The applicant states, on the basis of newspaper reports, that the decision to limit payment under the Scheme to those vaccinated after 5 July 1948 at7ects only twelve other families . This claim is disputed by the respondent Government who, while unable to give any precise indication of the number of families affected, consider that the number of potential claimants may be about one hundred although it is pointed out that the Government have no means knowing how many of such claims would be successful. COMPLAINTS The applicant seeks her son's case to be included in the compensation scheme introduced by the Government . She complains that the Vaccine Damage Payments Scheme 1979 discriminated unfairly against her son . She invokes Articles 8 and 14 of the Convention . THE LAW As to Article 8 • 1 . The applicant complains, under Article 8 of the Convention, that her son has been arbitrarily excluded from the Vaccine Damage Payments Scheme subsequently incorporated in the Vaccine Damage Payments Act 1979 . She submits that the non-inclusion of her son in the Scheme because he was vaccinated prior to 5 July 1948 constitutes a failure of the State to respect their private and family life as required by this provision . She maintains, with reference to various passages in the Pearson report that Schemes to provide compensation for vaccine-damaged children are closely,connected to the concept of family life in Article 8 of the Convention . -96- 2. The Government, on the other hand, submit that neither the vaccination programme nor the Scheme to benefit vaccine-damaged children are matters that fall within the purview of Article 8 and that the applicant's son cannot derive a right to receive such a benefit front the Convention . In their view Article 8 is primarily conerned with protecting the individual from arbitrary interference by the public authorities in his private life and not lhe provision of social benefit such as that provided for in the 1979 Act . 3. The Commission recalls its observations in Application No . 7154/75 jAssociation X. v/United Kingdom, D & R 14, p. 311 that the Convention does not . apart from Article 5 (5) and Article 50 contain any provisions conferring a right to compensation for injury or damage although such a right might possibly be derived from Article 13 where such injury was the product of a violation of one of the provisions of the Convention . However, it is clear that this question cannot arise in the present case since the Commission has no competence ratione temporis to examine events which took place in 1946 at the time the vaccination was carried out . 4. Article 8(1) provides as follows : "Everyone has the right to resepct for his private and family life, his home and his correspondence" . 5. The Commission observes that this provision goes further than merely requiring that the State refrain from interfering with the right to respect for private and family life. As the European Court of Human Rights stated in the Airey Case . . . although the object of Article 8 is essentially that of protecting the individual against arbitrary interference by the public authorities, it does not merely compel the State to abstain from such interference : in addition to this primarily negative undertaking . there may be positive obligations inherent in an etTective respect for private or family life" (Judgment of 9 October 1979, p . 17, para . 32) . Similar remarks had also been made in the Marckx Case (Judgment of 13 June 1979, p. 15, para . 31). 6. In the present case the applicant complains that her son is not eligible, because of the date of his vaccination, for consideration under the payments Scheme. At the very least she claims that her son should be able to submit his case to the Tribunal which has been instituted under the 1979 Act to assess claims . 7. The Commission is conscious that the facts of the present application bear testimony to a family tragedy rendered more poignant by the exclusion of the applicant's son from the payments Scheme . It has been made aware in the course of the proceediags of the total dependency of Roney on his family since the vaccination took place in 1946 and the immense social, financial an d - 97 - emotional difficulties that the family have faced and continue to face in caring 1'or him . 8. However the Commission must recall that its task under the Convention is limited to ensuring the obse rvance of the rights and freedoms therein . It has constantly held in its case law that economic and social rights are not, as such, guaranteed under the Convention (e.g. Application No. 6907/75, D & R 3. p. 153) . In its view, in a system where vaccination is not compulso ry, the establishment of a payments Scheme for vaccine-damaged children is essentially a social security measure which falls outside the scope of the Convention . Accordingly the applicant's complaint under this provision must be rejected as incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention within the meaning of Article 27 (2) . As to Article 14 in conjunction with A rtic/e 8 9. The applicant also alleges a breach of Article 14 of the Convention clainting that the Vaccine Damage Payments Scheme discriminates unfairly against her son . She does not accept that the difference in treatment between those vaccinated before 5 July 1948 and those vaccinated after that date can have a reasonable and objective justification . The Government submit on the other hand . firstly that such a complaint is incompatible ratione nmteriae since the provision of beneRt is a matter which falls outside the ambit of the Convention . In the alternative, it is submitted such a differentiation finds its justification in the fact that 5 July 1948 marks the beginning of the National Health Service after which there is more chance that records would be available in respect of vaccinations. 10. Article 14 provides tha t "The enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention shall be secured without discrintination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status . " II . It is clearly established in the case law of both the Commission and Court that this provision has no independent existence in the sense that under the terms of Article 14 it relates solely to the rights and freedoms set forth in the Convention . (See e.g. Eur. Court H .R., Belgian Linguistic Case Judgment of 23 July 1968, p . 33. para . 9) .12 . In the present case the Commission recalls its conclusion in paragraph 8 above that the applicant's complaint under Article 8 concerns a matter which is outside the scope of the Convention and thus falls to be rejected as in- -98- contpatible ratione materiae . However, in the Contmission's view the question arises whether this conclusion would necessarily prevent it from examining a complaint of discrimination under Article 14 . 13 . In this regard the Commission notes the following statement of the Court in the Belgian Linguistic Case "Thus, persons subject to the jurisdiction of a Contracting State cannot draw from Article 2 of the Protocol the rights to obtain the public authorities the creation of a particular kind of educational establishment ; nevertheless, a State which had set up such an establishment could not . in laying down entrance requirentents, take discriniinatory measures within the meaning of Article 14. To recall a further example, cited in the course of the proceedings, Article 6 of the Convention does not compel States to institute a system of appeal courts. A State which does set up such courts consequently goes beyond its obligations under Article 6 . However il wottld violate that Article, read in conjunction with Article 14, were it to debar certain persons from these remedies without a legitiniate reason while making them available to others in respect of the same type of actions . " 14. Following this approach the Comntission considers that, where the State lakes positive measures going beyond its strict Convenlion obligations an issue could arise under Article 14 where the ntatter concerned falls within the general area covered by a Convention right . However, in the present case this question does not arise for consideration because the Contmission is of the opinion that the Vaccine Damage Payntents Scheme, for the reasons already described in paragraph 8 above, falls outside the Convention system and thus beyond the area covered by a Convention right . It follows therefore that his complaint ntust also be rejected as incompatible ratione materiae within the nteaning of Article 27 (2) of the Convention . For these reasons, the Contniissio n DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBL E - qq_ (TRADUCT/OM EN FAIT La requérante, Mme Fay Godfrey, introduit la présente requête au nom de son fils handicapé par une vaccination, M . Rodney Stuart Godfrey. Tous deux sont ressortissants du Royaume-Uni et habitent actuellement le Lancashire, Angleterre . La requérante est représentée par M° B rian Apfel, solicitor à Liverpool et Me Philip Kremen, en qualité de conseil. Le fils de la requérante . Rodney, est né le 20 septembre 1945 . Sa mère déclare qu'il était à la naissance un bébé sain et normal . Lorsqu'il eut 8 mois, elle le fit vacciner contre la coqueluche et la diphtérie dans un dispensaire gouvememental à Sale . en avril 1946 . Elle affirme avoir été alo rs influencée par une campagne du Gouvernement recommandant aux mères de faire vacciner leurs enfants . La vaccination provoqua immédiatement chez Rodney une réaction grave que, selon la requérante, le pédiatre attribua au vaccin. L'enfant demeura gravement handicapé, muet et incapable de pou rvoir à ses besoins . Il souffre également d'épilepsie et a constamment besoin de soins et d'attention . La requérante et sa famille s'occupent de lui depuis lors . En 1977, le rapport de la Commission royale sur la responsabilité civile de l'indemnisation des dommages corporels (Rapport Pearson) a recommandé qu'à l'avenir la responsabilité civile objective soit engagée à l'égard de quiconque a subi un dommage grave du fait d'une vaccination et que tout enfant gravement handicapé perçoive une nouvelle prestation hebdomadaire, quelle que soit la cause de son handicap . En 1978, le Gouvernement a annoncé qu'une décision définitive sur ce s propositions prendrait un ce rtain temps et qu'en attendant ent rerait immédiatement en vigueur un régime provisoire par décret, portant indemnisation des dommages dus aux vaccins . En application de ce régime, le ministre a versé 10 000 livres sterlings à certaines victimes de dommages par vaccination et cela jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de 1979 sur l'indemnisation des dommages par vaccination . Les conditions à remplir pour bénéficier de l'un et l'autre régimes étaient les mémes, Une somme forfaitaire de 10 000 livres devait être versée à tout enfant ou adulte ayant subi au Royaume-Uni, postérieurement au 5 juillet 1948, un dommage grave suite à la vaccination pour certaines maladies déterminées . Il ressortait clairement d'une déclaration du ministre des Affaires sociales, qui s'expliqua à cet égard à la Chambre des Communes (9 mai 1978), que le régime en question ne préjugeait absolument pas de la décision que prendrait le Gouvernement suite aux recommandations de la Commission royale et n'affectait en rien le droit pour les victimes de dommages d'engager une action en justice. Par lettre du 22 septembre 1978, la requérante fut informée que le cas de son fils Rodney ne rentrait pas dans le cadre de ce régime d'indemnisation . - 100 - On lui expliqua que, selon le Gouvernement, le système ne devait s'appliquer qu'à partir de l'instauration du Service national de la santé en 1948 et qu'il ne pouvait être exigé qu'il s'applique à des cas antérieurs . On estimait en effet plus probable qu'après cette date il existerait des dossiers sur les sujets vaccinés. Selon les informations fournies par le Gouvernement, il apparait que parmi les demandes de versement en capital, au titre de ce régime, une sur cinq a abouti. Un nombre important de demandes ont été rejetées pour raisons médicales, soit parce que l'invalidité n'atteignait pas le taux de 80 % comme l'exigeait la loi de 1977, soit parce qu'il était impossible d'établir un lien de cause à effet entre la vaccination et l'invalidité . Dans un petit nombre de cas, des versements ont eu lieu lorsque le demandeur a réussi à prouver par d'autres moyens que, tout bien pesé, l'invalidité était imputable à la vaccination . Outre le système susdit, le Service national de santé prévoit toute une gamnte de prestations pour aider les handicapés : prestations complémentaires, allocations pour soins constants et. pour ceux qui sont dans l'incapacité de travailler, pension d'invalidité non contributive . Une allocation de mobilité existe également pour les grands invalides . Le fils de la requérante reçoit une pension d'invalidité non contributive et des prestations complémentaires. La requérante affirme, sur la foi d'articles de journaux, que la décision de limiter le paiement prévu par le système aux personnes vaccinées après le 5 juillet 1948 n'affecte que douze autres familles, ce que conteste le Gouvernement défendeur qui, tout en n'étant pas en mesure de donner des indications précises sur le nombre de familles touchées, estime à une centaine environ le nombre d'ayant-droits éventuels . Le Gouvernement affirme cependant n'avoir aucun moyen de savoir combien de ces demandes seraient couronnées de succès. GRIEFS La requérante cherche à faire inclure le cas de son fils dans le systèm e d'indemnisation instauré par le Gouvernement . Elle se plaint de ce que le système d'indemnisation des domntages dus à une vaccination, créé en 1979, soit injustement discriminatoire à l'égard de son fils . Elle invoque les articles 8 et 14 de la Convention . - 101 - EN DROIT 1. La requérante invoque l'article 8 de la Convention pour se plaindre que son fils a été arbitrairement exclu du bénéfice du système d'indemnisation qui fut ultérieurement incorporé à la loi de 1979 sur l'indentnisation des domntages dus à une vaccination . Elle soutient que l'exclusion de son fils, parce qu'il a été vacciné avant le 5 juillet 1948, constitue un manquement par l'Etat au respect de leur vie p rivée et familiale, qui est contraire à l'article 8. Elle soutient, en se référant à divers passages du Rappon Pearson, que les régimes d'indemnisation des enfants victimes de dommages par vaccination sont étroitentent liés à la notion de vie familiale figurant à l'a rticle 8 de la Convention . 2. Le Gouvernement, de son côté, soutient que ni la campagne de vaccination ni le régime de prestations versées aux enfants victimes de dommages dus à une vaccination ne rentrent dans le domaine d'application de l'a rticle 8 et que le fils de la requérante ne saurait tirer de la Convention le droit de recevoir une telle prestation . Selon le Gouvernement, l'article 8 vise essentiellentent à protéger l'individu contre les ingérences arbitraires des pouvoirs publics dans sa vie privée ou fantiliale et non à lui fournir une prestation sociale coninte celle que prévoit la loi de 1979 . 3. La Commission rappelle ses considérations à propos de la requête N° 7154/75 ( Association X. c/Royaume-Uni, D .R. 14, p. 31), selon lesquelles la Convention ne contient, horniis l'article S . paragraphe 5 et l'article 50, aucune disposition donnant droit à réparation pour préjudice corporel ou autre, encore qu'un tel droit puisse découler de l'article 13 lorsque ce préjudice est dû à une violation de la Convention . Cependant, il est évident que cette question ne saurait se poser en l'espèce . puisque la Commission n'a pas compétence ratione temporis pour examiner des événenients qui ont eu lieu en 1946, époque de la vaccination en cause . 4. L'article 8, paragraphe I . est ainsi libellé : •Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son donticile et de sa correspondance . - 5. La Commission remarque que cette disposition ne se bome pas à exiger de l'Etat qu'il s'abstienne de porter atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale . Comme la Cour européenne des Droits de l'Homme l'a déclaré dans l'affaire Airey : . .. . Si l'article 8 a essentiellement pour objet de prémunir l'individu contre des ingérences arbitraires des pouvoirs publics, il ne se contente pas d'astreindre l'Etat à s'abstenir de pareilles ingérences : à cet engagement plutôt négatif peuvent s'ajouter des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la vie privée ou familiale~ (Arrêt du 9 octobre 1979, p . 17, par. 32). La Cour a fait des observations analogues dans l'affaire Marckx (Arrêt du 13 juin 1979, p, 15, par . 31) . - 102 - 6. En l'espèce . la requérante se plaint que son fils ne puisse prétendre, en raison de la date de sa vaccination, à ce que son cas soit pris en considération au litre du régime d'indemnisation . Elle prétend qu'à tout le ntoins son fils devrait être habilité à soumettre son cas au tribunal institué par la loi de 1979 pour examiner les demandes . 7. La Commission ne perd pas de vue que les faits de la présente requête témoignent d'une tragédie familiale, rendue plus poignante encore par l'exclusion du fils de la requérante du bénéfice du régime d'indentnisation . Au cours de la procédure . elle a mesuré la totale dépendance de Rodney vis=à-vis de sa fantille depuis la vaccination de 1946 et les énorntes difficultés sociales, financières et affectives que la famille a rencontrées et continue de rencontrer pour le soigner. 8. Cependant . la Commission se doit de rappeler que la ntission que lui assigne la Convention se borne à assurer le respect des droits et libertés garantis par ce texte . Or. elle a constamment déclaré dans sa jurisprudence que les droits économiques et sociaux ne sont pas, en tant que tels, garantis par la Convention (par exentple . Requête N° 6907/75, D.R . 3, p. 153) . Selon la Comntission, dans un système où la vaccination n'est pas obligatoire . l'instauration d'un régime d'indemnisation des enfants victimes de domntages dus à une vaccination est fondamentalement une ntesure de sécurité sociale qui échappe au domaine de la Convention . En conséquence, le grief que la requérante tire de cette disposition doit être rejeté comme incontpatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l'article 27, paragraphe 2 . Sur l'article 14 combiné avec l'article 8 9. La requérante allègue également une violation de l'article 14 de la Convention et prétend que le régime d'indemnisation des dommages dus à une vaccination est discriminatoire à l'égard de son fils . Elle n'admet pas que la différence de traitement entre les personnes vaccinées avant et après le 5 juillet 1948 ait une justification raisonnable et objective . De son côté, le Gouvernement soutient en premier lieu que ce grief est incompatible ratione materiae avec la Convention puisque la fourniture d'une prestation est une question qui échappe à cet instrument . A titre subsidiaire, il fait valoir qu'une telle distinction trouve sa justification dans le fait que le 5 juillet 1948 marque l'instauration du Service national de santé et qu'après cette date il y a plus de chance de disposer de dossiers sur les vaccinations . 10. L'article 14 est ainsi libellé : . La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention soit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation . . - 103 - 11. II est clairement établi dans la jurisprudence de la Commission comme de la Cour que cette disposition n'a pas d'existence indépendante en ce sens qu'elle vise uniquement, selon ses termes mémes, les « droits et libertés reconnus dans la Convention . (voir par exemple, Cour eur . D.H . Affaire linguistique belge, Arrêt du 23 juillet 1968, p. 33, par. 9). 12. En l'espèce, la Commission rappelle l'avis exprimé au paragraphe 8 ci-dessus selon lequel le grief tiré par la requérante de l'article 8 concerne une question qui échappe à la Convention et doit en conséquence être rejeté comme incompatible ratione materiae avec ses dispositions . Cependant, selon elle, la question se pose de savoir si cette conclusion l'empêche nécessairement d'examiner un grief de discrimination tiré de l'article 14 . 13. A cet égard, la Commission relève la déclaration faite par la Cour dans l'Affaire linguistique belge : . Ainsi, les personnes soumises à la juridiction d'un Etat contractant ne peuvent puiser dans l'article 2 du Protocole le droit d'obtenir des pouvoirs publics la création de tel ou tel établissement d'enseignement ; néanmoins, l'Etat qui aurait créé pareil établissement, ne pourrait, en en réglementant l'accès, prendre des mesures discriminatoires au sens de l'article 14. Pour rappeler un autre exemple cité au cours de la procédure, l'article 6 de la Convention n'astreint pas les Etats à instituer un double degré de juridiction . L'Etat qui établit les cours d'appel va par conséquent au-delà des obligations dérivant de l'article 6 . 11 violerait pourtant l'article 6, combiné avec l'article 14, s'il refusait cette voie de recours à certains sans raison légitime, alors qu'il l'ouvrirait à d'autres, pour la même catégorie de litiges . . 14. Dans cette même optique, la Commission estime que si l'Etat prend des mesures positives qui vont au-delà des obligations strictes que lui impose la Convention, il peut se poser un problème au regard de l'article 14 lorsque l'affaire se situe dans le champ d'application d'un droit garanti par la Convention . En l'espèce cependant, ce problème n'est pas posé, puisque la Commission est d'avis que le régime d'indemnisation des victimes de dommages dus à une vaccination échappe, pour les raisons indiquées au paragraphe 8 ci-dessus, au domaine d'application de la Convention et ne relève pas en conséquence d'un droit garanti par la Convention . Il en découle que ce grief doit, lui aussi, être rejeté comme incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention . Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQUETEIRRECEVABLE . - 104 -