APPLICATION/REQUETE N° 8562/7 9 Geziena Hendrika Maria FELDBRUGGE v/the NETHERLANDS Geziena Hendrika Maria FELDBRUGGE c/PAYS-BA S DECISION of 15 November 1983 on the admissibility ot'the application DÉCISION du 15 novembré 1983 sur la recevabilité de la requ@te' Artlcle 6, paragreph 1, of the Convention : Does this provision apptv to litigatiat about the payment oj sickness benefits under a health insurmtce 9 (Application declared adntissible) . Artlcle 6, paraQraphe 1, de la Convention : Cette disposition s'applique-t-e!!e à un litige portant sur le versement de prestations sociales d'asstvance-nraladie ? (Requéle déclarée recevable) . THE FACTS (français : voir p. 64) The facts of the case may be summarised as follows : The applicant is a Netherlands citizen, born in 1945 and resident in Anna Paulowna. On 11 April 1978 the governing board of the occupational association of the banking and insurance wholesale trade and self-employment branch (Bedrijfsvereniging voor Bank-en Verzekeringswezen, Groothandel en V rije Beroepen) in Amsterdam decided that as from 24 March 1978 the applicant was no longer entitled to sickness benefits which she had received so far, since she was considered fit to work after that date . The decision was duly communicated to the applicant by the competent authority (Gemeenschappelijk A d m in ist ratiekan toor) . • On the same day day the Contntission decided to declare admissible on the same grounds an application (No . 9384/81) lodged by Klaus Dieter Deumeland against the Federal Republic of Germany . Par décision du ni@ntejour, la Contmission a déclaré recevable pour les mêmes motifs une requête, introduite par Klaus Dieter Deunteland contre la République Fédérale d'Allemagne . -60- The applicant appealed from this decision to the Board of Appeal (Raad van Beroep) in Haarlem as provided for in the Appeals Act (Beroepswet) . On 4 September 1978 the President of the Board of Appeal rejected the appeal pursuant to Article 141 of the Appeals Act, in conformity with the advice of two permanent medical experts consulted by him . In fact Article 135 ot the Appeals Act provides that where the appeal concerns a dispute of a medical nature, the President of the Board of Appeal consults a permanent medical expert (vaste deskundige) . In the present case the competent permanent expert, a gynaecologist practisirig in Alkmaar, had examined the applicant and given her the opportunity to comment . He had then consulted three other doctors, namely one other gynaecologist and two general practitioners . The permanent medical expert concluded, on I June 1978, that the applicant was fit from a gynaecological point of view as from 24 March 1978, but considered that a further examination should be carried out by an expert in orthopaedics . In conformity with Article 139 of the Appeals Act anotherpermanent medical expert was consulted, an orthopaedic surgeon . He examined the applicant on IB August 1978 and, according to the decision of the President of the Board of Appeal, offered her the opportunity to comment . He also consulted the above-mentioned three other medical doctors . In his advice, dated 22 August 1978, this medical expert also concluded that the applicant had been fit to work as from 24 March 1978 . The applicant Filed an objection (verzet) against this decision, considering that she had been denied a "fair hearing" . By decision of 17 November 1978 the Board of Appeal declared the objection inadmissible, since none of the admissibility grounds set out in Article 142, paragraph 1, of the Appeals Act applied .• The Board of Appeal added in an obirer dicrunt that the applicant had had a fair hearing since she had been examined by two permanent medical experts and had been offered the opportunity to comment orally her objections . The applicant appealed from this decision to the Central Board of Appeal (Centrale Raad van Beroep) in Utrecht . • Article 142 provides that the decision by the President of the Board of Appeal is not subject to appeal unless - the perntanent medical expe rt had already dealt with the case in another capacity ; - the permanent medical expe rt failed to consult both sides and to examine the person concerned as Anicle 137 of the Act prescribes ; - the decision of the President does not concern the dispute ; - the President has not followed the advice of the permanent medical expen . - 61 - She submitted in particular that the limitation of remedies embodied in Articles 141 and 142 of the Appeals Act infringed the principle of fair trial laid down in Article 6 of the Convention . . . The Central Board of Appeal declared the appeal inadmissible on 13 February 1980, basing itself exclusively on Article 142 (7) of the Appeals Act, which provides that decisions to declare an objection (verzet) inadmissible or unfounded are themselves not subject to appeal . COMPLAINTS The applicant complains that she has been denied a fair trial within the meaning of Article 6 of the Convention in the determination of her right to sickness benefits in the phase of the proceedings before the Président of the Board of Appeal. She considers in particular that there is no equality of arms in that the advice by the perntanent medical expert on which the President of the Board of Appeal bases his decision is not disclosed to the person concerned . Moreover the limited possibilities under the applicable law to challenge such decisions in full court proceedings with inherent guarantees of a fair trial aggravate the prejudice caused by the above inequality of arms . THE LAW 1 . The applicant has complained that the procedure established under Dutch law to challenge a decision taken on the basis of the Health Insurance Act (Ziektewet) concerning the insured person's fitness to work does not satisfy the requirements of Article 6(1) of the Convention . Article 6 (1) of the Convention provides rnter alia as follows : "ln the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing . . . by an indepeitdent and imparfial tribunal established by law . ..". 2. In the Commission's view, a preliminary question which arises is whether Article 6 is applicable to the above proceedings and in particular whether a civil right within the meaning of the above provision was determined . The applicant submits that it is clear from the insurance scheme established by the above legislation and in particular the close link which exists between the rights at issue and the employment contraçt that a civil right is involved, even if the implementation of the law has been assigned to institutions with a semi-public character . - 62 - The Government consider that the matter falls outside the scope of Article 6, having regard to the history, purpose and wording of the legislation concerned which point to the public character of the rights and obligations arising front its implementation and emphasise their statutory nature . Having made a preliniinary examination of the Parties' submissions on this point and having regard to the existing case-law both of the Commission itself and of the European Court of Human Rights on the interpretation of the concept of civil rights within the meaning of Article 6, the Commission con.siders that the above matter is of such complexity that its determination ntust depend on au exaniination as to the merits of the application . 3. If Article 6 (1) were held to be applicable, the question arises whether the proceedings concerned were in conformity with that provision . The applicant submits that the proceedings were unfair and in breach of the principle of equality of arms . The Government submit that the proceedings in question offered the guarantees required by Article 6 of the Convention . The Contniission has also carried out a preliminary examination of the arguments subniitted by the aprties on this point . If finds that if the answer to the preliniinary question is in the affirmative, this part of the application raises iniportant questions under the Convention and is of such complexity that the deterniination of this issue should equally depend on an examination ot its merits . It follows that the application cannot be regarded as incompatible with the Convention rntione maeriae at this stage of the proceedings or manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention . Furtherntore, an exantination of the case has disclosed no other ground for declaring it inadntissible . For these reasons and without prejudging the merits, the Commissio n DECLARES THE APPLICATION ADMISSIBLE. - 63 - (TRADUCTION) EN FAIT Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit : . La requérante, de nationalité néerlandaise, est née en 1945 et réside à Anna Paulowna . L e I l avril 1978, le conseil d'administration de l'association professionnelle des banques, des assurances, du commerce de gros et des travailleurs indépendants (Bedrijfsvereniging voor Bank-en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen) d'Amsterdam a décidé que depuis le 24 mars 1978 la requéranté n'avait plus droit aux indemnités qu'elle avait perçues jusqu'alors conformément àla loi sur les prestations-maladie (Ziektewet) ; vu qu'elle était considérée comme ayant recouvré sa capacité de travail à compter de cette date. Cette décision a été dûment notifiée à la requérante par le se rvice compétent (Gemeenschappelijk Administratiekantoor) . La requérante s'est pourvue contre cette décision devant la Commission de recours (Raad van Beroep) de Haarlem . conformément à la loi sur les recours ( Beroepswet) .Le4 :ptembre 1978, le président de cette commission a rejeté le recours conformément à l'article 141 de la loi sur les recours, après avoir consulté deux expe rts médicaux permanents . De fait, l'article 135 de la loi sur les recours dispose que lorsque le recours concerne un litige de caractère médical, le président de la commission de recours doit consulter un expe rt médical permanent (vaste deskundige) . En l'espèce, l'expert permanent compétent, un gynécologue exer çant à Alkmaar, avait exantiné la requérante, en lui offrant la possibilité de donner son avis . Il avait ensuite consulté trois autres médecins, à savoir un autre gynécologue et deux généralistes . Il avait alors conclu, le 1 - juin 1978, que la requérante était, du point de vue gynécologique, en état de reprendre son travail depuis le 24 mars 1978, mais a estimé qu'un examen .supplémentaire devrait être effectué par un expért-orthopédiste .Conformément à l'article 139 de la loi sur les recours, un autre exper t médical permanent a été consulté à savoir un chirurgien-orthopédiste . Celui-ci a examiné la requérante le 18 août 1978 et, conformément à la décision du président de la Commission de recours, lui a offert la possibilité d'exp rime rsonpointdevue . En outre, il a consulté les trois autres expe rts médicaux susmentionnés. Dans son avis, daté du 22 août 1978, cet expert médical a conclu lui aussi que la requérante avait été apte à reprendre le travail le 24 mars 1978. La requérante a fait opposition contre cette décision, estimant que sa cause n'avait pas été entendue équitablement . -64- Par décision du 17 novembre 1978, Ia Commission de recours a déclaré l'opposition irrecevable, au motif que n'était réunie aucune des quatre conditions .de recevabilité énoncées à l'article 142, paragraphe 1, de la loi sur les recours• . La Commission de recours a ajouté dans une observation incidente que la requérante avait été entendue équitablement, puisqu'elle avait été examinée par deux experts médicaux permanents, devant qui elle avait pu exprimer oralement son point de vue . La requérante s'est pourvue contre cette décision devant la Commission centrale de recours (Centrale Raad van Beroep) d'Utrecht. . Elle a fait valoir en particulier que les conditions restrictives régissant les recours contenues dans les articles 141 et 142 de la loi sur les recours portaient atteinte au principe de l'équité du procès proclamé par l'article 6 de la Convention. La Commission centrale de recours a déclaré le recours irrecevable le 13 février 1980 en se fondant exclusivement sur l'article 142, paragraphe 7, de la loi sur les recours, qui dispose que les décisions déclarant un recours (veaet) irrecevable ou dénué de fondement sont elles-mêmes insusceptibles de recours . GRIEFS La requérante se plaint de ce que sa cause n'a pas été entendue équitablement, au sens de l'article 6 de la Convention, par un tribunal chargé de décider des contestations relatives à son droit à des indemnités de maladie, pendant la phase de la procédure devant le président de la Commission de recours .. Elle considère en particulier qu'il n'y a pas eu égalité des armes, du fait que l'avis de l'expert médical permanent sur lequel le président de la Commission de recours fonde sa décision n'est pas communiqué à l'intéressé . En outre, le fait que la législation en vigueur n'offre que des possibilités limitées de contester ces décisions lors d'une procédure pleinement judiciaire, avec les garanties inhérentes à un procès équitable, aggrave le préjudice résultant de cette inégalité des armes . • L'article 142 dispose que la décision du président de la Commission de recours est insusceptible d'appel à moins que l'expert médical permaneit n'ait déji examiné l'affaire à un autre titre ; que l'experl médical permanent n'ait pas consulté les deux parties et n'ait pas examiné la personne concernée, comme le prescrit l'article 137 de la loi ; que la décision du président ne se rapporte pas au litige ; que le président n'ait pas suivi l'avis de l'expert médical permanent . -65- EN DROIT 1 . La requérante se plaint que la procédure instituée par le droit néerlandais pour contester une décision prise en vertu de la loi sur les prestationsmaladie (Ziektewet) et concernant l'aptitude au travail d'une personne assurée ne répond pas aux exigences de l'article 6 . paragraphe 1 . de la Convention, qui dispose notamment : «Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement.. . par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle . .. . 2 . ll se pose, selon la Commission, la question préalable de savoir si l'article 6 est applicable à la procédure susmentionnée et en particulier s'il a été décidé d'une contestation portant sur un droit de caractère civil, au sens de cette disposition. La requérante fait valoir . qu'il ressort clairement du régime d'assurance établi par la législation susmentionnée, et en particulier du lien étroit qui existe entre les droits en litige et le contrat de travail, qu'un droit de caractère civil est en cause, même si la mise en o:uvre de la loi a été confiée à des institutions de caractère semi-public . Le Gouvernement estime que la question ne relève pas de l'article 6, eu égard à l'historique . à l'objetet au libellé de la législation concernée, qui dénotent le caractère public des droits et obligations auxquels sa mise en o:uvre donne naissance, et soulignent leur caractère légal . Après un examen préliminaire de l'argumentation des parties sur ce point, et eu égard à la jurisprudence existante tant de la Commission que de la Cour européennes des Droits de l'Homme sur l'interprétation de la notion de droits de caractère civil, au sens de l'article 6 . la Commission estime que cette question pose des problèmes très complexes dont la solution appelle un examen au fond . 3 . Si l'article 6, paragraphe 1, était jugé applicable, la question se poserait alors de savoir si la procédure en cause a été conforme à cette disposition . La requérante soutient que la procédure a été inéquitable et contraire au principe de l'égalité des armes . Le Gouvemement prétend que la procédure en question offrait les garanties requises par l'article 6 de la Convention . La Commission a également effectué un examen préliminaire des observations soumises par les parties sur ce point . Elle estime que si la réponse à la - 66 - question préalable est positive, cette partie de la requête soulève d'importantes questions au regard de la Convention, dont la complexité appellera également, pour en décider, un examen au fond . Il s'ensuit que la requête ne saurait être considérée comme incompatible ratiate niateriae avec la Convention à ce stade de la procédure, ou comme manifestement mal fondée au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention . En outre, un examen de l'affaire n'a révélé aucun autre motif d'irrecevabilité . Par ces motifs, et tout moyen de fond étant réservé, la Commission DECLARE LA REQUETE RECEVABLE. -67-