APPLICATION/R.EQUETE N° 8848/80 Albert BENTHEM v/the NETHERLAND S Albert BENTHEM c/ PAYS-BA S DECISION of 10 March 1982 on the admissibility of the applicatio n DÉCISION du 10 mars 1982 sur la recevabilité de la requête Article 6, paragraph I of the Convention : Is this provision applicable to appeal proceedings brought by the authorities, which lead to a decree by the Crown of the Netherlands. issued following advice of the Council of State, in which it refuses to confirm a licence granted to the applicant to exploit a liquid petrol gas installation? 1jso, does this procedure meet the requirements of Article 6, paragraph !? (Application declared admissible) . Artlcle 6, paragrephe I, de la Convention : Cette disposition est-elle applicable à une procédure aboutissant, sur recours de l'administration, à un décret de la Couronne des Pays-Bas, rendu sur avis du Conseil d'Etat, rejusant de confirmer une autorisation accordée au requérant en vue d'exploiter une station dlstributrice de gaz liquéfié? Dans l'a,jfrrmative, cette procédure offre-t-elle les garanties de l'arricle 6. paragraphe 1?(Requéte déclarée recevable) . THE FACTS (%rançais : voir p . 95) The facts of the case as submitted by the applicant may be summarised as follows : The applicant• is a Netherlands citizen residing in Westellingwerf (Groningen), where he runs a garage . From the statements and documents submitted it appears that on 5 April 1976 the applicant applied to the municipal authorities for an extension • The applicant is represented before the Commission by Mr N .S.I. Koerman . a lawyer practising in Amsterdam . -90- of his present licence for his garage for the operation of a liquid petrol gas (LPG) installation for delivery of the gas to motor vehicles . On 11 August 1976 the municipal authorities granted the licence imposing fifty-six conditions for the operation of the installation . Thereupon the Regional Health Inspector, who had advised the municipal authorities not to grant the licence, lodged an appeal against their decision with the Crown (Queen and responsible Minister) under Section 20 of the Nuisance Act, since in his opinion, inter alia, the distance between the installation and surrounding buildings was so small that this would create unacceptable risks . As such an appeal had no suspensive effect, the applicant was meanwhile entitled to operate the installation . On 7 February 1977 the Director General of the Ministry of Public Health and Environmental Protection submitted his report on the case to the Division for Administrative Litigation of the Council of State (Afdeling voor Geschillen van Bestuur van de Raad van State) which in accordance with the legal requirements had been asked for advice by the Crown . In this report the Director hald the view that the appeal was admissible in that the decision of the municipal authorities should be subject to further conditions . On 22 December 1977 the Division held an oral hearing . The applicant, participating in the proceedings as an "interested person" was heard . After the hearing the President of the Division requested the above Director-General to provide further information on the case . In this letter dated 18 May 1978 the Director-General now suggested that the licence be refused for the reason that in the meantime the situation had changed in that the risks of stockage and delivery of LPG were now considered to be greater and that in the future the Regional Health Inspectors would advise that greater distances between such installations and surrounding buildings be respected . On 12 September 1978 a further hearing was held where the applicant had again the opportunity to state his opinion. After the hearing the Chairman of the Division requested the Director-General to give further reasons for the contents of the above letter . The latter provided this information by letter dated 30 November 1978 . On 8 June 1979 the Division of Administrative Litigation sent its advice to the Minister of Public Health and Environmental Protection . By decision of 30 June 1979 the Crown quashed the decision of the municipal authorities inter alia on the ground that according to current views the distance between the LPG tanks and surrounding building should be considered differently and that due to the limited distance between the present installation and the surrounding buildings there was no possibility of excluding any risk by imposing conditions . - 91 - Consequently, the applicant had to close down the installation . COMPLAINTS In the applicant's submission the above procedure directly concerned th e deterntination of his civil rights and obligations . In effect, the refusal of the licence did not deprive him of the property right of the installation, but prevented him from being entitled to make use of the installation in conformity with its purpose . Moreover, in order to finance the purchase of the installation, he had obtained a bank loan which was meant to be reimbursed by means of the revenues of the sale of LPG to car drivers . He further submitted that, in his opinion, Article 6 of the Convention had been violated in that the Crown formed part of the executive and could, therefore, not be considered as a tribunal . The fact that the Crown took the advice of a semi-judicial body-i .e. the Division for Administrative Litigations of the Council of State-did not make any difference . Neither could the Crown be considered as an "independent and impartial" body since the Minister concerned was answerable for its decisions to the Parliament . Furthermore, the Crown was not at all impartial . Often, the Crown had to review the decisions of a Minister, which actually implied that that Minister had to review his own decision . The fact that in the present case the decision by the Crown did not concern a ministerial decree, but the decision of a lower administrative organ-i .e ., the municipal authorities of Weststellingwerf-did not make any difference . In the proceedings in question the appellant was the Regional Inspector of Public Health, being a subordinate of the Minister of Public Health and Environmental Protection. In technically complicated cases, the advice of the Director-General of the Ministry given to the Division for Adntinistrative Litigation was of great importance . This Director-General, too, was a subordinate of the Minister . It was, therefore, not surprising that the Minister endorsed the appeal by his subordinate following the negative recommendation given by another subordinate . In other words, a decision could not be considered to be impartial where it had been called for by a subordinate of the decision-making body, while the advice which in practice is decisive was given by another subordinate of that body. In the applicant's submission, it did not make any difference that a decision of the Crown was given according to the advice by the Division for Administrative Litigation, which in cases such as the present one exclusively followed the technical advice of the Director- General for the Environment . The applicant further submitted that the Crown's decision should hav e been announced publicly . - 92 - THE LAW 1 . The applicant has complained that the decision of the Crown by which the decision of the municipal authorities to grant him a licence for the operation of an LPG installation was quashed did nid not satisfy the requirements of Article 6, paragraph 1, of the Convention. Article 6, paragraph I provides inter alia as follows : "In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing .. . by an independent and impartial tribunal established by law. . . " 2. In the Commission's view, a preliminary issue of substance arising under Article 6, paragraph 1 is whether it was applicable or not . The applicant alleges that it must be derived from the text of Article 6, its drafting history, the aim of the Convention and the Court's case law, in particular in the cases of Ringeisen and Ktinig, that the original grant of the licence for operating part of his LPG installation and the withdrawal thereof after appeal is determinative for his civil rights and obligations. The respondent Government submit that the Court's considerations in the Ktinig case can only lead to the conclusion that not every decision taken by the public authorities concerning or affecting the activities of private individuals, in the course of which contracts under private law may be concluded, can be said to amount to a determination of civil rights and obligations within the meaning of Article 6 of the Convention . In their opinion, the decision by public authorities itself should relate directly to the private activities in question, and in cases where these activities may only be carried out under licence they should already be in the process of being carried out under a current licence which must have become irrevocable . Not only did the applicant's licence not relate to commercial activities as indicated by him, but also, even assuming that these activities fell under Article 6, paragraph 1, his right to carry out these activities was only of a provisional nature in the period between the granting of the licence by the municipal authorities and the reversal of their decision by the Crown ; before the licence was granted there was no right whatsoever . In the Commission's opinion the first issue arising is whether the decision in question constituted a determination of any civil rights or obligations of the applicant . Having made a preliminary examination of the parties' submissions on this point, in the light in particular of the judgments of the European Court of Human Rights in the Ringeisen, Golder and K6nig cases (Ringeisen Judgment of 16 July 1971, Series A, No. 13, p. 39, para. 94 ; GolderJudgment of 7 May 1974, Series A, No . 18, p. 18, para. 36 ; K6nig Judgment of -93- 28 June 1978, Series A, No . 27. pp. 30 et seq . paras. 90 et seq .), it has concluded that the case raises important and complex issues concerning the interpretation and application of Article 6, paragraph I whose determination requires an examination of the merits of the application . 3. If Article 6, paragraph I were to be applicable, a second issue under the article arises, as to whether the procedure before the Crown satisfied the requirements of the article . The applicant submits that the Crown being the highest administrative authority cannot be considered as an independent and impartial tribunal within the meaning of Article 6, paragraph I and that its decision is neither circumscribed by time limits, nor publicly announced . The respondent Government point out that the appeal proceedings before the Crown under the Nuisance Act constitute a fair hearing as required by Article 6 of the Convention and that the Crown's decision was sent to the interested parties and made available for general inspection . The Comntission has also carried out a preliminary examination of the arguments submitted by the parties on this point . It finds that if the answer to the preliminary question was in the affirmative, this part of the application will raise intportant questions under the Convention and is of such complexity that the determination of this issue should equally depend on an examination of its merits. It follows that the application cannot be regarded as manifestly illfounded within the meaning of Article 27, article 2 of the Convention, and no other ground for declaring it inadmissible has been established . The Commission, therefore, without prejudging the merits, DECLARES THIS APPLICATION ADMISSIBLE .-94- (TRADUCTION) EN FAIT Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit : Le requérant* est un resso rtissant néerlandais habitant Westellingwerf (Groningue) où il exploite un garage . Des déclarations et documents produits, il apparait que, le 5 av ril 1976, le requérant demanda à la municipalité d'étendre l'auto risation qu'il détient pour exploiter son garage à l'exploitation d'une installation de gaz liquéfié, afin de livrer du gaz à des véhicules automobiles . Le II août 1976, la municipalité accordait l'autorisation d'exploiter l'installation, tout en l'assortissant de 56 conditions. L'inspecteur régional de la santé, qui avait conseillé à la municipalité de refuser l'auto risation, recourut contre cette décision auprès de la Couronne ( la Reine et le minist re de tutelle), conformément à l'article 20 de la loi sur les nuisances car, à son avis, la distance séparant l'installation des habitations avoisinantes était si faible qu'il en résulterait des risques inadmissibles . Ce recours n'ayant pas d'effet suspensif, le requérant avait entre-temps le droit d'exploiter l'installation . Le 7 février 1977, le directeur général du ministère de la Santé publique et de l'Environnement présenta son rapport sur l'affaire à la division du contentieux administratif du Co_nseiGd'Etat (Afdeling voor Geschillen van Bestuur van de Raad van State) ;--,qtie, conformément à la loi, la Couronne avait invité à donner son avis . Dans son rapport . le directeur exp rima l'avis que le recours était recevable en . cefsens que la décision de la municipalit édevait@treasortiedenouvel Wconditions . Le 22 décembre 1977, la"division 'tint une audience contradictoire au cours de laquelle le requérant, . cômparaissant en tant que . personne intéressée •, fut entendu . Aprèsl'audience, le président de la division demanda au directeur général précité de fournir un complément d'informations. Dans sa lettre du 18 mai 1978, le directeur général proposa alors de refuser l'autorisation, la situation ayant évolué entretemps : on estimait désormais plus graves les risques inûérents au stockage et à la livraison de gaz liquéfié et à l'avenir les inspecteurs régionaux de la Santé devaient conseiller des normes de distance accrveent re ce ty pe d'installations et les bâtiments avoisinants. Le 12 septembre 1978 eut lieu une audience au cours de laquelle l e requérant eut à nouveau la possibilité d'exposer son point de vue . Après * Le requérant est représenlé devam la Commission par Me N .S.I . Koerman, avocat à Anisierdani . -95- l'audience, le président de la division demanda au directeur général de motiver davantage la teneur de la lettre susdite . Celui-ci fournit les informations dentandées par lettre du 30 novembre 1978 . Le 8 juin 1979. la division du contentieux administratif adressa son avis au ministre de la Santé publique et de l'Environnement . Par décision du 30 juin 1979, la Couronne annula la décision de la municipalité, en raison notamment de l'opinion couramment admise qu'il fallait apprécier différemment la distance séparant les réservoirs de gaz liquéfié des habitations voisines et qu'en l'occurence. ces distances étant faibles, ce n'est pas en imposant des conditions d'exploitation qu'on pourrait écarter le risque . En conséquence, le requérant dut fermer son installation . GRIEFS Le requérant soutient que la procédure exposée ci-dessus a été décisiv e pour ses droits et obligations de caractère civil . En effet, le refus d'autorisation ne l'a pas privé de son droit de propriété de l'installation mais l'a empêché de faire usage de l'installation conformément aux buts pour lesquels elle avait été créée. En outre, pour financer l'achat de l'installation, il avait obtenu un prêt bancaire qu'il devait rembourser grâce au produit de la vente du gaz liquéfié aux automobilistes . Il soutient en outre, qu'il y a eu violation de l'article 6 de la Convention, puisque la Couronne ne peut pas être considérée comme un tribunal indépendant et impartial . Selon le requérant . la Couronne, faisant partie de l'exécutif, ne saurait étre considérée comme un tribunal. Le fait qu'elle consulte un organe semi-judiciaire - en l'occurrence la division du contentieux administratif du Conseil d'Etat - ne change rien à l'affaire . La Couronne ne peut pas non plus être considérée comme un . organe indépendant et impartial•, puisque le ministre de tutelle répond de ses décisions devant le Parlement . En outre, la Couronne n'est pas du tout impartiale . Elle doit souvent revoir les décisions d'un ministre, ce qui suppose en fin de compte que le ministre révise sa propre décision . Le fait qu'en l'espèce la Couronne n'avait pas à se prononcer sur un décret ntinistériel mais sur la décision d'un organe administratif inférieur - à savoir la municipalité de Weststellingwerf - ne change rien à l'affaire. Dans la procédure en question, l'appelant était l'inspecteur régional de la Santé publique, qui dépend du ministre de la Santé publique et de la protection de l'environnement . Pour les questions techniquement compliquées, l'avis donné par le directeur général du ministère à la division du contentieux administratif revêt une grande importance . Or, ce -96- directeur général, lui aussi, dépend du ministre . Il n'est donc pas surprenant que le ministre•ait fait sien le recours introduit par son subordonné en suivant la recommandation négative donnée par un autre subordonné . Autrement dit, une décision ne saurait être considérée comme impartiale lorsqu'elle a été sollicitée par un subordonnéde l'organe décideur, et que l'avis décisif en pratique émane d'un autre subordônné du même organe . De l'avis du requérant, il ne fait aucune différence que la Couronne ait pris sa décision en se conformant à l'avis de la division du contentieux administratif qui, dans des affaires comme celle-ci, suit toujours l'avis technique du directeur général de l'environnement . Le requérant fait valoir en outre que la décision de la Couronne n'a pas été rendue publiquement . EN DROIT 1 . Le requérant se plaint que la décision prise par la Couronne d'annuler l'autorisation que lui avait donnée la municipalité pour exploiter une installation de gaz liquéfié, ne répondait pas aux exigences de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention . L'article 6, paragraphe 1, dispose notamment : -Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement . publiquement, ( . . .) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi . qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle • . 2 . Selon la Commission, il se pose, à titre préliminaire, la question essentielle de savoir si l'article 6 . paragraphe 1 . était ou non applicable . Le requérant allègue que l'on doit conclure du texte de l'article 6, de la genèse de sa rédaction, du but de la Convention et de la jurisprudence de la Cour, notamment des arréts Ringeisen et KSnig, que l'octroi initial de l'autorisation d'exploiter une partie de ses installations de gaz liquéfié et l'annulation de cette autorisation après recours ont été décisifs pour ses droits et obligations de caractère civil . Le Gouvernement soutient, quant à lui, que les considérants de la Cour dans l'arrêt Ktinig ne peuvent mener qu'à la conclusion que toute décision d'une autoritépublique qui concerne ou affecte, chez des personnes physiques, des activités pouvant amener la conclusion de contrats de droit privé, ne revient pas à décider de droits et obligations de caractère civil au sens de l'article 6 de la Convention . A son avis, la décision de l'autorité publique doit concerner elle-même directement les activités privées en question et, lorsque ces activités sont soumises à autorisation, il faut déjà qu'elles soient menée s -97- conformément à une autorisation irrévocable . Non seulement l'autorisation donnée au requérant ne concernait pas des activités commerciales comme il le laisse entendre, mais à supposer même que ces activités aient relevé de l'article 6, paragraphe 1, le droit du requérant de mener ces activités n'était que provisoire dans la période allant de l'octroi de l'autorisation par la niunicipalité à l'annulation de cette décision par la Couronne ; il n'existait avant l'octroi de cette autorisation, aucun droit d'aucune sorte . De l'avis de la Commission, le premier problème qui se pose est celui de savoir si la décision litigieuse revenait à décider d'une contestation sur des droits ou obligations de caractère civil du requérant . Après avoir procédé à un examen préliminaire de l'argumentation des parties sur ce point, au vu notamment des arréts rendus par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans les affaires Ringeisen . Golder et KBnig (arrêt Ringeisen du 16 juillet 1971, Série A. n° 13 . p. 39. par . 94 : Golder du 7 mai 1974, Série A, n° 18, p. 18, par . 36 : Kônig du 28 juin 1978 . Série A. n° 27, pp. . 30 et suiv ., par. 90 et suiv .), elle estime que l'affaire pose . à l'égard de l'interprétation et de l'application de l'article 6, paragraphe 1 . d'importantes questions dont la complexité appelle . pour en décider, un examen au fond . 3 . Si l'article 6, paragraphe 1, devait être reconnu applicable, il se poserait, au regard de cet article, une deuxième question : celle de savoir si la procédure suivie devant la Couronne répondait aux exigences de cette disposi . tion. Le requérant soutient que la Couronne étant la plus haute instance adntinistrative, elle ne saurait être considérée comme un tribunal indépendant et impartial au sens de l'article 6, paragraphe 1 . et qu'en outre, sa décision ne doit pas étre rendue dans un certain délai ni publiquement annoncée . Le Gouvernement défendeur souligne, quant à lui, que la procédure de recours à la Couronne prévue par la loi sur les nuisances constitue bien le procès équitable exigé par l'article 6 de la Convention et que la décision prise par la Couronne a été adressée aux parties intéressées et mise à la disposition du public . La Commission a également procédé à un examen préliminaire des arguments présentés par les parties sur ce point. Elle constate que si la réponse à la question préliminaire est affirmative, cette partie de la requête posera au regard de la Convention, d'importantes questions dont la complexité appellera égalentent . pour en décider, un examen au fond . Il s'ensuit que la requéte ne saurait être considérée comme manifestement mal fondée, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention, et qu'aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été établi . Par ces motifs . et tout moven de fond étant réservé . la Commissio n DÈCLARE LA REQUÈTE RECEVABLE . -98-