APPLICATION/REQUETE N° 9193/80 M . v/the NETHERLAND S M . c/PAYS-BAS DECISION of 61uly 1983 on the admissibility of the application DÉCISION du 6 juillet 1983 sur la recevabilité de la requête Artlcle 6, pnragraph I of the Convention : Lengthv criminal appeal proceediags owing to the excessive case-load of, and lark of personnel at the cotnpetenr court. (Application declared adntissible) . Article 6, paragraphe 1, de la Convention : Lwtgue durée d'mte procédure pénale en appel, le rôle de la cour compétente étant surchargé et son personnel insulfisant (Requête déclarée recevable) . THE FACTS (français : voir p. 92) The applicant is a Netherlands citizen born in 1955 and residing in E . In the proceedings before the Commission he is represented by Mr Groen, a lawyer practising in Amsterdam . From the statements and documents submitted it appears that on 30 November 1977 the applicant was convicted in absentia by the Police Magistrate (politierechter) at the Regional Court in Breda for having on two occasions (29 July 1976 and 3 January 1977) driven a ntotor vehicle during a period when his driving licence had been suspended (counts I and IV) and for having driven without a licence (count II) or insurance (count 111), the latter otfences both having been committed on 3 January 1977 . The sentence was as follows : one month's imprisonment on the first and fourih count and one week of detention for each of the second and third counts . On the same day the applicant lodged an appeal against this decision with the Court of Appeal in 's Hertogenbosch . -87- On 13 April 1978 the Registrar of the Regional Court in Breda forwarded the case-tile to the Court of Appeal . The Procurator-General (Procureur-Generaal) at the Court of Appeal summoned the applicant on 12 November 1979 for the hearing of the appeal on 11 December 1979 . At the hearing the applicant'stated that the period between the decision of the Police Magistrate of 30 November 1977 and the hearing before the Court of Appeal could not be considered to be reasonable within the meaning of Article 6 of the European Convention on Human Rights and Article 14 of the UN Covenant onCivil and Political Rights . In his opinion, the Registrar of the Regional Court in Breda who forwarded the case-file to the Court of Appeal only on 13 April 1978 had acted contrary to Section 409 (1) of the Code of Criminal Procedure providing that this should be done "as soon as possible". Moreover, according to Section 412 (1) of the Code,"the President (of the Court of Appeal) determines the day of the hearing, if possible within eight days after receipt of the case-file, at the request and recomnrendation of the Procurator-General". Also this time-limit had been largely exceeded . He therefore requested the Court of Appeal to declare the public action inadmissible and to quash the decision of the Police Magistrate . ~On20December1979theCourtofAppealof'sHertogenboschdelivered judgment. That decision, insofar as relevant, can be summarised as folloivs : Insofar âs the applicant had submitted that the public action should be declared inadmissible relying on Article 6 of the Convention, the-Court of Appeal considered that provision 16 be inapplicable since the case had already been tried by an independent and impartial tribunal . Insofar as the applicant had invoked Article 14 of the UN Covenant the Court of Appeal held that even assuming that the delay which elapsed between the filing of the appeal and the summons for the appeal proceedings had caused an unreasonable delay in the proceedings, such finding did not warrant the conclusion that the public action should be declared inadmissible .,ltheld that the UN Covenantmerely imposed obligations on the Contracting Parties and that individuals could -derive therefore merely the right of individual petition to the UN Committee, provided the optional Protocol had been accepted . It added that in any event the Netherlands had complied with its obligations under Article 14 (3) of the Covenant by virtue of Article 36 of the Dutch Code ofLriminalProceduré .• ' . It rejected on the above grounds the applicant's plea of inadmissibility of the public prosecutor's depârtment's action . The Court of Appeal added in an o6iter dictunt thattheré -could be no question of either the reasqnable time limit of Article 6 of the Convention having been transgressed or of . an • Article 36 of the Code of Criminal Procedu re provides that where a prosecution is not pursued, the accused can request the court to declare the case terminated . -88- unreasonable delay in the proceedings within the meaning of Article 14 of the Covenant, if this were to be ascribed to circumstances unrelated to the proceedings themselves, such as the constantly increasing number of criminal cases, both in first instance and on appeal, combined with an almost perntanent lack in staff, these circumstances, as was generally known, having been prevailing since a considerable time . The Court of Appeal declared inadmissible the appeal insofar as it was directed against the conviction on charges 11 and lll and confirmed the decision of the Police Magistrate, while reducing the length of the sentence for reasons unrelated to the facts of the present application . Thereupon the applicant lodged an appeal on points of law with the Supreme Court (Hoge Raad) . He inter alia argued that the Court of Appeal's iuterpretation of the European Convention and of the UN Covenant was incorrect . Moreover, in his opinion, the undertakings emanating from these treaties imply that the prosecuting authorities themselves should see to the prosecutimt being pursued within a reasonable time and without undue delay . Of course, under Section 36 of the Code of Criminal Procedure, the accused had the possibility to request the court before which his case was pending to terminate the proceedings if his prosecution was not being pursued, but this remedv was not concerned with the moment on which the prosecution was initiated, pursued or further pursued and had to be availed of by the accused hintsell'. The applicant further disagreed with the Court's linal remarks about the increasing number of criminal cases not yet tried and the almost permauent lack of personnel . In this respect. he referred to criteria which the European Court of Human Rights had developed in the cases of WenthofT and Neumeister . In his view it did not even appear from the Court of Appeal's considerations that it had examined the conduct of the prosecuting authorities . By decision of 23 September 1980 the Suprente Court rejected the applicant's appeal on points ot law . Insofar as relevant it stated that Article 6 ot' the Convention and Article 14 (3) (c) of the Covenant were designed to prevent that an accused should beyond a reasonable delay live under the threat of (further) prosecution . Unlike the Court of Appeal, the Supreme Court was of the view that Article 6 of the Convention was applicable at this stage of the proceedings. It also rejected the Court of Appeal's finding that the individuals could not derive subjective rights from the Covenant . It held theretore that, where the provisions of Article 14 (3) (c) of the Covenant had been disregarded, the prosecution of a person would be so much contrary to the fundamental principles of due process that prosecuting authorities should no longer be entitled to (further) prosecute and that therefore their public action should not be accepted for decision . The Supreme Court further siated ihat unlike the Court of Appeal, it found that the increasing number of cases not yet tried, at first instance and o n - g9- appeal, and the lack of personnel could not as such justify a delay which is in itself unreasonable. However, in the present case although more time than would normally be desirable had passed between the moment of the filing of the appeal and the hearing by the Court of Appeal, it could neve rtheless not be said that, consequently, the hearing of the case had not taken place "without undue delay" or "within a reasonable time" . In the Supreme Court's opinion, particular circumstances which might lead to a different conclusion had not been established by the Cou rt of Appeal or alleged by the applicant . The applicant's appeal on points of law was therefore rejected . A request for pardon lodged on 6 November 1980 was rejected on 15 April 1981 . COMPLAINTS The applicant complains that the Supreme Court should have quashed the Court of Appeal's judgment for the reason that the period between the date of his appeal (30 November 1977) and of the hearing in appeal (I I December 1979) could not be considered as a"reasonable time" as guaranteed by Article 6(I) of the Convention . In his opinion, the period in question should be considered in the light of, on the one hand, the national legal provisions and, on the other hand, the criteria developed in the cases of Wemhoff and Neumeister. THE LAW The applicant complains of the duration of the examination by the cou rt ot' Appeal of 's He rtogenbosch of the appeal against his conviction on 30 November 1977 by the Police Magistrate of the Regional Court of Breda for a series of four traffic offences committed in July 1976 and January 1977. He considers that the delay which elapsed between the date of the filing of his appeal, 30 November 1977, and the date of the hearing by the Court of Appeal, 11 December 1979, cannot be considered reasonable within the meaning of Article 6 (1) of the Convention . Article 6 (1) of the Convention, which the applicant relied on, provides inrer alia that in the determination of a criminal charge eve ryone is èntitled to a court hearing within a reasonable time . It is not in dispute between the Parties that proceedings before lhe Cou rt of Appeal up to the verdict lasted more than two years . In the Ktinig judgment of 28 June 1978, the European Cou rt of Human Rights held as follows : "The reasonableness of the duration of proceeding s -90- covered by Article 6(1) of the Convention must be assessed in each case according to its circumstances. When enquiring into the reasonableness of the duration of criminal proceedings, the Court has had regard, inter alia, to the complexity of the case, to the applicant's conduct and to the manner in which the matter was dealt with by the administrative and judicial authorities (Eur . Court of H .R., Ktinig Case, Series A, Vol . 27, para. 99, p. 34). The Commission has carried out a preliminary examination of the facts before it in the light of the above criteria and submissions made so far by the parties . As regards the complexity of the case, the Commission observes that the Court of Appeal was called upon to examine on appeal a conviction on two counts of a simple traftic olience-namely the driving of a motor vehicle while the accused's driving licence had been suspended, while the conviction on the other two charges-driving without a licence and insurance-were inadmissible on formal legal grounds in view of the sentence imposed . It cannot therefore be said, and the Governntent do not even suggest, that the case was of particular complexity . Secondly, as regard the applicant's own conduct the Commission notes that nothing in the file presently before it indicates that the applicant can be held responsible for the delay in the proceedings . Finally, insofar as the handling of the case by the judicial authorities is concerned, the Commission notes that the Government have explained that the Court of Appeal had a very heavy workload and a permanent lack of staff and that, consequently, those cases where detention on remand had been imposed and other cases in which delay would bring a serious prejudice, were given priority. In the present case, the Court of Appeal had considered that the above elements were lacking . The Commission recalls that in the Buchholz case the European Court of Human Rights held that "the Convention places a duty on the Contracting States to organise their legal system so as to allow the courts to comply with the requirentents of Article 6(1 ). includint; that of trial within a "reasonable time" and that "nonetheless, a temporary backlog of business does not involve liability on the part ol' the Contracting States provided they have taken reasonable prompt remedial action to deal with an exceptional situation of this kind" (Eur. Court H.R ., Buchholz Case, judgment of 6 May 1981, Series A, Vol . 42, para . SI). The Comntission notes that it appears from the submissions of the Government that , although the Government have unde rtaken a number of studies into the causes and the eventual solution to the problem of the excessive workload of the judiciary in the Netherlands, no concrete solutions have yet been brought into operation . - 91 - The Commission fully realises the considerable expenditure required by measures designed to guarantee the proper administration of justice at a time when activity is greatly expanding (cf. Report of the Commission in Application No. 8737/79, Zimmermann & Steiner against Switzerland, adopted on 9 March 1982, para . 47 iu ffne). However, in particular in light of the latter consideration, the Commission concludes that the applicant's complaint relating to the length of the criminal proceedings cannot be regarded as manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention and justifies an examination as to its merits . . For these reasons, the Commission, without prejudging the merits , DECLARES THE APPLICATION ADMISSIBLE . (TRADUCTION) EN FAIT Le requérant est un ressortissant néerlandais, né en 1955 et habitant E . Dans la procédure devant la Commission, il est représenté par M° Groen, avocat à Amsterdam . Des déclarations et pièces présentées, il ressort que le requérant a ét é condamné par défaut le 30 novembre 1977 et le juge de paix (Politierechter) du tribunal régional de Breda pour avoir à deux reprises (29 juillet 1976 et 3 janvier 1977) conduit un véhicule automobile pendant une période de suspension de son permis de conduire (chefs 1 et IV) et pour avoir conduit sans permis (chef 11) ou sans assurance (chef 1I1), ces deux dernières infractions datant du 3 janvier 1977 .Lapeineaétélasuivante : un mois de prison pour les premier e t quatrième chefs et une semaine pour chacun des deuxième et troisième chefs . Le même jour, le requérant intedeta appel de cette décision auprès de la cour d'appel de 's Hertogensbosch . Le 13 avril 1978, le greffier du tribunal régional de Breda transmit le dossier à la cour d'appel . Le procureur général près la cour d'appel convoqua le requérant le 12 novembre 1979 pour une audience fixée au Il décembre 1979. -92- A l'audience, le requérant déclara que le délai écoulé entre la décision du juge de paix en date du 30 novembre 1977 et l'audience devant la cour d'appel ne pouvait pas être considéré comme raisonnable, au sens de l'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme et de l'article 14 du Pacte des Nations-Unies relatif aux droits civils et politiques . A son avis, le greffier du tribunal régional de Breda, qui n'avait adressé son dossier à la cour d'appel que le 13 avril 1978, n'avait pas respecté l'article 401, paragraphe 1, du Code de procédure pénale, qui stipule que cette transmission doit se faire «dans les meilleurs délais .. En outre, aux termes de l'article 412 . paragraphe 1, du Code . .le président (de la cour d'appel) fixe, si possible dans les huit jours qui suivent la réception du dossier, la date de l'audience sur demande et proposition du procureur général . . Là encore, ce délai a largement été dépassé . Le requérant pria donc la cour d'appel de déclarer l'action pénale irrecevable et de casser la décision du juge de paix . Le 20 décembre 1979, la cour d'appel de 's Hertogenbosch rendit son arrêt. Dans la mesure où elle concerne la présente affaire, la décision peut se résumer comme suit : En ce qui concerne le moyen d'irrecevabilité de l'action pénale tiré par le requérant de l'article 6 de la Convention, la cour d'appel estima cette disposition inapplicable en l'espèce, puisque l'affaire avait déjà été jugée par un tribunal indépendant et impartial. Dans la mesure où le requérant avait invoqué l'article 14 du Pacte des Nations-Unies, la cour d'appel déclara qu'à supposer même que le délai écoulé entre le dépôt de l'appel et la convocation à l'audience ait causé un retard déraisonnable de procédure, cette constatation ne justifiait pas la conclusion d'irrecevabilité de l'action pénale . Elle déclara que le Pacte des Nations Unies n'oblige que les Parties Contractantes, et que les particuliers ne peuvent en tirer qu'un droit de recours individuel à la Commission des Nations Unies à condition que leur Etat ait ratifié le Protocole facultatif. Elle ajouta qu'au demeurant les Pays-Bas avaient respecté les obligations que leur assigne l'article 14, paragraphe 3, du Pacte en incorporant ce texte à l'article 36 du Code néerlandais de procédure pénale .* La cour rejeta, pour les raisons susdites, le moyen invoqué par le requérant quant à l'irrecevabilité de l'action du parquet . La cour ajouta dans un obiter dictum qu'il ne saurait être question ni d'un dépassement du délai raisonnable prévu à l'article 6 de la Convention, ni de l'existence dans la procédure d'un retard excessif au sens de l'article 14 du Pacte, lorsque ceux-ci sont dus à des circonstances n'ayant aucun rapport avec l'action elle-même, par exemple l'augmentation du nombre des affaires pénales, tant en premièr e • L'article 36 du Code de procédure pénale prévoit que si l'action pénale n'est pas diligentée, l'accusé peut demander au tribunal de classer l'affaire . -93- instance qu'en appel, associée à une pénu rie quasi-permanente de personnel, situation déjà ancienne d'ailleurs . La cour d'appel déclara l'appel irrecevable dans la mesure où il attaquait la condamnation sur les chefs Il et 111 et confirma la décision du juge de paix, en réduisant cependant la durée de la peine, pour des motifs étrangers aux faits de la présente requête. Le requérant introduisit alors un pourvoi auprès de la Cour de cassation (Hoge Raad) . Il fit valoir notamment que l'interprétation de la Convention européenne et du Pacte des Nations-Unies donnée était inexacte . Par ailleurs, selon lui, les engagements découlant de ces traités supposent que le parquet lui-même s'assure que l'action est poursuivie dans un délai raisonnable, sans retard excessif. Certes, aux termes de l'article 36 du Code de procédure pénale, l'accusé a la faculté de demander au t ribunal devant qui son affaire est pendante de la classer si l'action engagée contre lui n'est pas diligentée . mais ce recours ne concerne pas le moment où l'action est engagée ou poursuivie et c'est à l'accusé lui-même d'en faire usage . Le requérant conteste les observations finales de la cour sur l'augmen tation d'affaires pénales non encore jugées et sur la pénu rie quasi permanente de personnel. Il renvoie d'ailleurs à cet égard aux c ritères fixés par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans les affaires Wemhof et Neumeister . Selon lui, il ne ressort même pas des considérants de la cour d'appel qu'elle a ezaminé la conduite de l'affaire par le parquet. Par arrêt du 23 septembre 1980, la Cour de cassation rejeta le pourvoi du requérant. Elle déclara notamment que l'article 6 de la Convention et l'article 14, paragraphe 3 c), du Pacte visent à empêcher un accusé de viv re sous la menace de (nouvelles) pou rsuites au-delà d'un délai raisonnable. Contrairement à la cour d'appel, la Cour de cassation déclara que l'article 6 de la Convention s'applique à ce stade de la procédure . Elle rejeta également l'opinion de la cour d'appel selon laquelle les particuliers ne peuvent pas tirer le droit subjectif du Pacte . Elle déclara qu'en conséquence, lorsque les dispositions de l'a rticle 14, paragraphe 3 c), du Pacte ont été méconnues, poursuivre un individu serait d'autant plus contraire aux p rincipes fondamentaux des droits de la défense que le parquet n'est plus autorisé à continuer les poursuites, et que, dès lors, l'action pénale est frappée d'irrecevabilité . La Cour de cassation déclara en outre que, contrairement à la conclusion de la cour d'appel, l'augmentation du nombre des affaires non enco re jugées, tant en première ins tance qu'en appel, ainsi que la pénurie de personnel ne peuvent pas justifier un retard qui est par lui-même excessif. En l'espèce, cependant, bien que le délai écoulé entre l'introduction de l'appel et l'audience devant la cour d'appel soit plus long qu'il eût été souhaitable, on ne saurait cependant affirmer que l'affaire n'a pas été entendue .sans retard excessif . ou .dans un délai raisonnable .. De l'avis de la Cour de cassation, la cour d'appel n'a pas établi et le requérant n'a pas allégué l'existence de circonstances parti- -94- culières pouvant conduire à une conclusion différente . Elle rejeta donc le pourvoi du requérant . Un recours en grâce, introduit le 6 novembre 1980 . fut également rejeté le 4 avril 1981 . Griefs Le requérant soutient que la Cour de cassation aurait dfi casser l'arrêt de la cour d'appel au motif que le délai séparant l'introduction de son appel (30 novembre 1977) de l'audience d'appel (11 décembre 1979) ne peut pas être qualifié de •délai raisonnable ., au sens de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention . Selon ]ui, la période en question devrait être examinée à la lumière, d'une part, des dispositions du droit interne et, d'autre part, des critères établis dans les affaires Wemhof et Neumeister. EN DROIT Le requérant se plaint de la durée de l'examen par la cour d'appel de 's Hertogenbosch de l'appel qu'il a interjeté le 30 novembre 1977 contre sa condamnation par le juge de paix du tribunal régional de Breda pour quatre infractions au code de la route commises en juillet 1976 et janvier 1977. II estime que le délai écoulé entre l'introduction de son appel (30 novembre 1977) et l'audience de la cour d'appel (Il décembre 1979) ne saurait être considéré comme raisonnable, au sens de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention . L'article 6, paragraphe 1, de la Convention, qu'invoque le requérant, prévoit notamment que pour faire décider du bien-fondé d'une accusation pénale . toute personne a droit à faire entendre sa cause par un tribunal dans un délai raisonnable . Il n'est pas contesté entre les parties que la procédure qui s'est déroulée devant la cour d'appel jusqu'à l'arrêt de celle-ci a duré plus de deux ans . Dans l'arrêt Koenig du 28 juin 1978, la Cour européenne des Droits d e l'Homme a déclaré que : .Ie caractère raisonnable de la durée d'une procédure relevant de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention doit s'apprécier dans chaque espèce, suivant les circonstances de la cause . En recherchant si la durée d'un procès pénal a été raisonnable, la Cour a pris en considération notamment la complexité de l'affaire, le comportement du requérant et la manière dont l'affaire a été conduite par les autorités administratives et judiciaires . . (Cour eur . D.H. Affaire Kbnig, Série A, vol . 27, par. 99, p. 34). La Commission a procédé, à la lumière des critères ci-dessus et de l'argumentation présentée par les parties, à un examen préliminaire des faits qui lui ont été soumis . -9.~-- Sur la complexité de l'affaire, la Commission remarque que la cour d'appel était invitée à examiner en appel une condamnation sur deux chefs d'infractions simples au code de la route (conduite d'un véhicule pendant une période de suspension du permis de conduire de l'accusé) alors que l'appel formé contre la condamnation sur les deux autres chefs (condamnation sans permis et sans assurance) était irrecevable pour des motifs juridiques de forme, compte tenu de la légèreté de la peine infligée . On ne saurait donc dire - et le Gouvernement ne le laisse même pas entendre - que l'affaire ait été d'une complexité particulière . Deuxièmement, en ce qui concerne le comportement du requérant luiméme, la Commission relève que rien dans le dossier dont elle est saisie n'indique que le requérant puisse étre tenu pour responsable des retards de procédure. Enfin s'agissant de la conduite de l'affaire par les autorités judiciaires, la Commission a pris note des explications du Gouvemement selon lesquelles la cour d'appel, surchargée de travail, souffre en permanence d'une pénurie de personnel et qu'en conséquence elle accorde priorité aux affaires où l'accusé est en détention préventive et à celles où un retard pourrait entraîner un préjudice grave . La Commission rappelle que dans l'affaire Buchholz, la Cour européenne des Droits de l'Homme a déclaré que : - La Convention astreint les Etats contractants à organiser leurs juridictions de manière à leur perrnettre de répondre aux exigences de l'article 6, paragraphe 1, notamment quant au •délai raisonnable . et que .néanmoins, un engorgement passager du rôle n'engage pas leur responsabilité, s'ils prennent avec une promptitude adéquate, des mesures propres à redresser pareille situation exceptionnelle . (Cour eur. D.H . . Affaire Buchholz . arrêt du 6 mai 1981 . Série 1, vol. 42, par . 51). Selon la Commission, il ressort de l'argumentation du Gouvernement que si ce dernier a entrepris un certain nombre d'études sur les causes de cet engorgement excessif de l'appareil judiciaire aux Pays-Bas et sur ses rentèdes éventuels, aucune solution pratique n'a encore été mise en o.uvre. La Commission est pleinement consciente des dépenses considérables qu'impliquent les mesures propres à assurer une bonne administration de la justice dans une conjoncture en pleine évolution (cf . rapport de la Commission pour la Requête N° 8737/79 Zimmermann et Steiner contre la Suisse, adopté le 9 mars 1982, par. 47 in fine). Vu cette dernière considération, la Commission estime que le grief du requérant relatif à la durée de la procédure pénale le concernant ne saurait être considéré comme manifestement mal fondé, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention et qu'un examen de son bien-fondé se justifie . Par ces motifs. la Commission, tout moyen de fond étant réservé, DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE. -96-