APPLICATION/REQUÉTE N° 9781/82 E. and G.R. v/AUSTRIA E. et G.R. dAIICRICHE DECISION of 14 May 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du 14 mai 1984 sur la recevabilité de la requête Article 9, paragrap6 I, of the Convention : 7he fact that a public authority authorises church regulations requiring financial contributions from the faithful does not lead to the conclusion that the State thereby interferes with freedom of religion. 71te latter is safeguarded by guaranteeing the possibility to renounce church membership at any time. Artlcle l, paragraph 1, of the FYrst Protocol : The State does not interfere with the right to property either by authorising church regulations requiring church members to nake ftnancial contributions, or by allowing churches, like any other person, access to the civil courts to enforce such obligations. Article 9, paragaphe 1, de la Convention : Que l'autorité publique donne son agrément aux règlements édictés par les églises quant aux contributions exigées de leurs fidèles ne permet pas de conclure à une ingérence de l'Etat dans l'esercice de la libertéde religion. Celle-ci est sauvegardée par la garantie de pouvoir quitter une église en tout temps. Article 1, parsgrepbe 1, du Protocole additionnel : L'Etat ne porte atteinte au droit de propriété ni en donnant son agrément aux règlements édictés par les églises quant aux contributions esigées de leurs fidéles ni en mettant ses tribunaus civils à la disposition des églises comme de toute autre personne pour obtenir l'exécution d'une obligation . -42- THE FACTS ((rançais: voir p. 46) The applicants, who are both Austrian citizens, are a married couple who reside in Vienna. They xre Roman Catholics . Their complaint relates to the levy of church contributions under Austrian law . The matter is governed bya law (Gesetz ilber die Erhebung von Kirchenbeitrëgen im fande bsterreich, GB16 543/1939) which was enacted during the time of the "Anschluss" of Austria to Germany, but which remained in force as Austrian law after the restoration of the Republic . The same applies to the implementing regulations (GBIO 718 and 1408/1939) issued in pursuance of this law . These provisions authorise the churches, including the Roman Catholic Church, to levy contributions from their members according to State-approved autonomous regulations (Beitragsordungen) enacted by the churches . The resultant duty of the individual church member to pay the contributions, except in the case where his church membership has been terminated (by a declaration to the competent State authority) is legally recognised by the State, as the churches can enforce this duty by bringing an action in the civil courts . The applicants, being members of the Roman Catholic Church, were thus repeatedly required to pay church contributions . In one case they were sued by the church, but could not appeal to the Supreme Court due to the small amount of the claim . For this reason, so they claim, it was not possible for them to raise the question of the constitutionality of the above provisions in the judicial proceedings concerned, with a view to having this question determined by the Constitutional Court . Only the Supreme Court itself could have brought the matter before this court in connection with civil proceedings, whereas the individual has no right of appeal to the Constitutional Court against decisions of the ordinary courts . The applicants, considering that the above piovisions were unconstitutional, as being incompatible with freedom of religion and amounting to an unjustified interference with property, therefore tried alternative ways to bring the matter before the Constitutional Court . When the competent local church office fixed the contributions payable for the year 1980, they filed objections with the Archdiocese of Vienna . The financial department of the Archdiocese wrote to them on 15 May 1981 asking for the submission of certain documents and indicating that the objections would be considercd a swithdrawnifthesaidocumentswerenotsubmitedwithinafixedtimelimit . The contributions would then be enforced as previously fixed. The applicants then turned to the Constitutional Court complaining of the action of the Archdiocese, which they qualified as an administrative decision . However, the Constitutional Court did not share this view and by a decision of I October 1981 declared itself incompetent to receive the complaint . In the reasons it referred to earlier case law of its own and of the Supreme Court according to which the duty -43- to pay church contributions was an obligation under civil law . From this it inferred that the Archdiocesis' letter could not be qualified as an administrative decision, and that the Constitutional Court therefore lacked any competence of review . For the same reason, there was no room for referring the matter to the Administrative Court whose competence was equally limited to the rcview of administrative decisions . The applicants fur[her tried to challenge the applicable legal provisions directly before the Constitutional Court, under Arts . 139 and 140 of the Constimtion . However, on 27 November 1981 the Constitutional Court also rejected this remedy as inadmissible, because the above constitutional provisions can be invoked by an individual only if an interference with his constitutional rights is brought about directly by the challenged legal regulations, without the intervention of a judicial or administrative decision. The regulations in question, however, did not directly affect the applicants as their application involved judicial court proceedings . COMPLAQVTS The applicants now complain of violations of their right to freedom of religion as guaranteed by Art . 9 of the Convention, and of their right to the peaceful enjoyment of possessions a.s guaranteed by Art . I of Protocol No. I to the Convention . They subntit, in particular, that the provisions applied to them leave them no other choice than either to pay church contrlbutions, or else to terminate their church membership . They consider it incompatiblé with freedom of religion that the State directly or indirectly compels a person to perform an act of religious relevance, including State assistance to a church to enforce contributions from its members . The applicants further submit that there is an unjustified interference with their property rights because the levy of the contributions in question is neither necessary in the public interest nor can it be assimilated to taxes in the sense the second paragraph of Art . I of the Protocol. THE LAW The applicants complain of the system of church contributions existing in Austria as it was applied to them . They allege that this system infringes their rights under Art . 9 of the Convention (freedom of religion) and Art . I of Protocol No . 1 (right to the peaceful enjoyment of possessions) . l . The Commission notes that in Austria the individual's duty to pay contributions to a certain church does not arise directly under the State's legislation which merely authorises (but does not requirc) the churches to prescribe such contributions from their members . The fact that the churches are in this respect subject to State control does not change the nature of the levy of contributions as an autonomous activity of the churches . Under Austrian law, the individual's dutyto pay these contributions is considered as an obligation of civil law which the church in question may enforc e -44- against the individual by an action in the civil courts . It is thus left to the church's discretion whether or not it wishes to bring such an action against any particular person . 2. Insofar as the applicants invoke their right to freedom of religion as guaranteed by Art . 9 of the Convention, the Commission observes that this provision protects in particular the right to manifest one's religion "in worship, teaching, practice and observance" . The Commission finds that the collection of financial contributions from its members by a church does not, as such, interfere with any of these activities . The applicants are entirely free to practise or not to practise their religion as they please . If they are obliged to pay contributions to the Roman Catholic Church, this is a consequence of their continued membership of this church, in the same way as e.g. the duty to pay contributions to a private association would result from their membership of such association . The obligation can be avoided if they choose to leave the church, a possibility for which the State legislation has expressly provided . By making available this possibility, the State has introduced sufficient safeguards to ensure the individual's freedom of religion . The individual cannot reasonably claim, having regard to the terms of An . 9 of the Convention, to remain a member of a particular church and nevertheless be free from the legal obligations, including financial obligations, resulting from this membership according to the autonomous regulations of the church in question . The same considerations would also apply if the matter were to be considered under Art . I I of the Convention (freedom of association). The Commission therefore concludes that there is no appearance of any interference with the applicants' rights under Art . 9 (and/or 11) of the Convention, and their complaint in this respect must accordingly be rejected as being manifestly illfounded within the meaning of Art . 27 (2) of the Convention . 3 . Insofar as the applicants invoke their right to the peaceful enjoyment of their possessions, as guaranteed by Art . I of Protocol No. 1 to the Convention, the Commission notes that the contributions are not levied by the State . Their collection is an autonomous activity of the churches, and the State's activity in this field is limited to the exercise of a power of control . The individual's duty to pay these contributions is eonsidered as an obligation of civil law which the church in question may enforce against the individual concemed by an action in the civil courts . The mere fact that the State courts are available to the church as to any other physical or legal person who wishes to enforce a civil claim does not, in the Convnission's view, amount to an interference by the State with the individual's property rights . As under Art . 25 of the Convention an application can on)y be brought by a person who claims that there has been an interference with his Convention rights by one of the High Contracting Parties, i .e. a State authority, and as there has been no interference with the applicants' property rights by such authority, their complain t -45- in this respect is incompatible ratione personae with the provisions of the Convention, and must for this reason be rejected under Art . 27 (2) of the Convention . For these reasons, the Commissio n DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE . (TRADUCTION) EN FAIT Les requérants, tous deux autrichiens, sont mariés et habitent Vienne . lls sont catholiques romains . Leur grief concerne la perception de contributions ecclésiastiques prévues par le droit autrichien . La question est régie par une loi (Gesetz über die Erhebung von Kirchenbeitrtigen im Lande 0sterreich, GBIt1543/1939), promulguée à l'époque de •l'Anschluss• de l'Autriche par l'Allemagne et demeurée en vigueur comme loi autrichienne après le rétablissement de la République . II en va de même des règlements d'application (GBIÔ 718 et 1408/1939) édictés conformément à cette loi . Ces dispositions autorisent les églises, notamment l'Eglise catholique romaine, à percevoir des cotisations de leurs membres conformément à des règlements autonomes agréés par l'Etat (Beitragsordnungen) et édictées par les églises . L'obligation qui en résulte pour l'individu membre d'une église de verser sa contribution - sauf s'il a mis fin à son appartenance à l'église (par déclaration à l'autorité publique compétente) - est légalement reconnue par l'Etat puisque les églises peuvent en réclamer l'exécution par une action intentée devant les tribunaux civils . Les requérants, membres de l'Eglise catholique romaine, furent ainsi à plusieurs reprises requis de s'acquitter de leurs contributions . Ils firent même une fois l'objet de poursuites par l'église mais ne purent se pourvoir devant la Cour suprbme en raison du faible montant du litige . C'est la raison pour laquelle, plaident-ils, ils n'ont pas pu soulever la question de la constitutionnalité des dispositions en question dans la procédure judiciaire pour faire trancher le problème par la Cour constitutionnelle . Seule la Cour suprême aurait pu saisir la Cour constitutionnelle à propos de la procédure civile, l'individu n'ayant pas le droit de se pourvoir devant cette dernière juridiction contre les décisions des tribunaux de droit commun . Les requérants, qui estiment ces dispositions anticonstitutionnelles parce qu'incompatibles avec la liberté de religion et équivalant à une atteinte injustifiée à leurs biens, ont donc essayé par d'autres moyens de saisir la Cour constitutionnelle . -46- Lorsque le service local de l'église fixa les contributions payables pour l'année 1980, les requérants déposérent leurs objections auprès de l'archidioc8se de V ienne . Le service financier de l'archidiocèse leur écrivit le 15 mai 1981 : il leur demandait de produire certains documents et indiquait que les objections seraient considérées comme retirées si lesdits documents n'étaient pas produits dans un délai dllment précisé . Les contributions seraient alors mises en recouvrement comme elles avaient été fixées. Les requérants s'adressèrent alors à la Cour constitutionnelle pour se plaindre de la mesure prise l'archidiocèse, qu'ils qualifièrent de décision administrative . La Cour ne partagea cependant pas ce point de vue et, par décision du 1° octobre 1981, déclina sa compétence pour connaPtre de ce grief . Dans ses motifs, elle renvoyait à sa jurisprudence et celle de la Cour suprême pour lesquelles le devoir de verser des contributions à l'église est une obligation relevant du droit civil. Elle en déduisait que la lettre de l'archidiocése ne pouvait pas être qualifiée de décision administrative et que, dès lors, la Cour constitutionnelle n'était pas compétente pour revoir la décision . Pour la mEme raison, il n'était pas possible de saisir le tribunal administratif, dont la compétence se limitait également au contrôle des actes de l'adntinistration . Les requérants essayèrent ensuite de contester les dispositions légales directement devant la Cour constitutionnelle, en invoquant les articles 139 et 140 de la Constitution. Cependant, le 27 novembre 1981, la Cour rejeta également cette possibilité comme irrecevable, ces dispositions constitutionnelles ne pouvant être invoquées par un particulier que si l'ingérence dans ses droits constitutionnels est le résultat direct de la réglementation contestée, sans intervention d'aucune décision judiciaire ou administrative . Or, la réglementation en question n'affectait pas directement les requérants puisque leur requête portait sur une procédure judiciaire . GRIEFS Les requérants se plaignent d'une violation de leur droit à la liberté de religion, tel que le leur garantit l'article 9 de la Convention, et de leur droit au respect de leurs biens, garanti par l'anicle 1 du Protocole additionnel à la Convention . Les intéressés soutiennent notamment que les dispositions qui leur ont été appliquées ne leur laissent pas d'autres possibilités que de verser leurs contributions ecclésiastiques ou de mettre fin à leur appartenance à l'église . Or, Us estiment incompatible avec la liberté de religion que l'Etat oblige, directement ou non, un individu à accomplir un acte relevant du domaine religieux, notamment en prétant son concours à une église pour obliger les fidèles à verser leurs contributions . Les requérants soutiennent par ailleurs qu'il y a eu atteinte injustifiée à leur droit de propriété puisque le prélèvement des contributions en question n'était pas nécessaire pour cause d'utilité publique et ne peut pas étre assimilé non plus à des impôts au sens de l'article 1 par . 2 du Protocole additionnel. -47- EN DROIT Les requérants se plaignent du système de contributions ecclésiastiques en vigueur en Autriche, tel qu'il leur a été appliqué. Ils allèguent que ce système méconnait les droits que leur garantissent l'article 9 de la Convention (liberté de religion) et l'article 1 du Protocole additionnel (droit de toute personne au respect de ses biens) .l . La Commission relève qu'en Autriche l'obligation faite à l'individu de verser des contributions à une église ne découle pas directement de la législation de l'Etat, laquelle se borne simplement à autoriser les églises (mais sans les y obliger) à prescrire ces contributions à leurs membres . Le fait qu'à cet égard les églises sont soumises au contrôle de l'Etat ne modifie pas la nature des contributions, qui relèvent de l'activité autonome des églises . En droit autrichien, l'obligation faite aux particuliers de verser ces contributions est considérée comme une obligation de droit civil et l'église concernée peut obliger l'individu à s'en acquitter en l'assignant devant les tribunaux civils . Il est donc laissé à l'église la faculté d'engager ou non cette action contre tout intéressé . 2. Dans la mesure où les requérants invoquent le droit à la liberté de religion que leur garantit l'article 9 de la Convention, la Commission remarque que cette disposition protège notamment le droit de numifester sa religion « par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites» . La Commission estime qu'en soi, la perception par une église des contributions dues par ses membres ne porte pas atteinte à l'une ou l'autre de ces activités. Les requérants ont l'entière faculté de pratiquer ou non leur religion, comme il leur plaît. S'ils sont tenus d'acquitter une contribution à l'Eglise catholique romaine, c'est en raison de leur appartenance continue à cette église, de la même manière que, par exemple, l'obligation de cotiser à une association privée résulterait de leur appartenance à cette association . L'obligation ne peut étre évitée que s'ils choisissent de quitter l'église, possibilité que la législation de l'Etat a expressément prévue . Avec cette possibilité, l'Etat a introduit des garanties suffisantes pour assurer à l'individu l'exercice de sa liberté de religion . La particulier ne peut raisonnablement prétendre, vu le libellé de l'article 9 de la Convention, qu'il reste membre d'une certaine église et qu'il est néanmoins dispensé des obligations juridiques, notarmnent financières, qui résultent de cette appartenance aux termes des règlements autonomes de l'église en question . Les mémes considérations s'appliqueraient si l'affaire devait être considérée sur le terrain de l'article 11 de la Convention piberté d'association) . La Commission estime, dès lors, qu'il n'y a pas apparence de violation des droits garantis aux requérants par l'article 9 (et/ou par l'article 11) de la Convention et que, dès lors, la requête doit, sur ce point, être rejetée comme manifestement mal fondée au sens de l'article 27 par. 2 de la Convention. -48- 3 . Dans la mesure où les requérants invoquent le droit au respect de leurs biens, garanti par l'article I du Protocole additionnel à la Convention, la Conunission relève que ce n'est pas l'Etat qui prélève les contributions . La perception des contributions est une activité autonome des églises et, dans ce domaine, l'Etat se borne à exercer un pouvoir de contrôle. L'obligation faite aux particuliers de s'acquitter de ces contributions est considérée comme une obligation de droit civil, dont l'église en question peut réclamer l'exécution à l'individu par une action devant les tribunaux civils. Le simple fait que les tribunaux de l'Etat sont ouverts à l'église comme à toute autre personne physique ou morale désireuse de faire exécuter une obligation civile ne constitue pas, aux yeux de la Commission, une ingérence de l'Etat dans les droits de propriété de l'individu. Etant donné qu'aux termes de l'article 25 de la Convention, une requéte ne peut Etre introduite que par une personne se prétendant victime d'une violation par l'une des Hautes Parties Contractantes, autrement dit par une autorité publique, des droits que lui reconnait la Convention, et qu'il n'y a pas eu en l'espèce violation des droits de propriété des requérants par un tel organe, la requête est, sur ce point, incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention . Elle doit dès lors être rejetée conformément à l'article 27 par. 2 de la Convention. Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA REQUÉTEIRRECEVABLE. -49- _ . . . . ~ ~ 1t . ~ ' ` ~ : lr ~~9ywr S . ~~3`+:- .,~• t~. -- _ - -