APPLICATION/REQUETE N° 9792/82 A. Union v/the FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY Association A . c/RÉPUBLIQUE FÉDÉ.RALE D'ALLEMAGN E DECISION of 14 July 1983 on the admissibility of the application DÉCISION du 14 juillet 1983 sur la recevabilité de la requête Artlcle 11 of the Convention : This provision guarantees the members oj a trade union a right, in order to protect their interests, that the trade union should be heard, but leaves each State a free choice oj the rneans used towards this end. Therefore, it does not necessari7v imply the right to negotiate collective agreernents . Article 14 of the Convention, in conjunction with Article 11 of the Convention : Right to negotiate collective agreernerus limited to large, representative trade tmions . 77re aim of prereming rhe fragmenration of trade unions is legitimate, and the disadvantage suffered bv the small trade unions is not disproportionate to that aim . Artlele 11 de la Conventlon : Cette disposition garantit aus membres d'un syndicat le droit à ce que celui-ci soit entendu pour la défense de leurs irrtérëts. rnais laisse à l'£tat le choix des moyens . Cela n'lmplique danc pas nécessairement le droit de négocier des corrvernions collectives. Artlcle 14 de la Conventlon, combiné avec l'article 11 de la Convention : Droit de négocier des conventions collec[ives réservé aux grands syndicats représeutatiJs . Le but consistant à éviter l'éparpillemeut des syndicats est légitinre et le désavmuage subi par les petits syndicats a'est pas disproportionné à ce but . Summary of the facta (français : voir p. 176) According to the Gernrau legislation aud case-law. only employees ' associations with the characteristics of a trade uniorr, and which are suffrciemly powerfrd to exert inJ7ueuce in trade disputes. are recognised as capable of concluding collective agreements, which may be given legally birrding force by the conrpetent minister. - 173 - !n 1962, the Labour court recognised that the applicant associatiou *. wick has about 14 000 ntembers, mostly in the energy and mining sectors . was qualified to conclude collective agreements . !n 1972, this decision was qtmshed at the request of other trade unions . A later request by the applicant associatiou was rejected by the courts because the associatiat was not of sufftcient importance and had never managed to conclude a collective agreement, except with a single firm . The associatiou unsuccessfùlly appealed to the Federal Constiuttional Court . THE LAW The applicant association, which was founded in 1952 and, between 1962 and 1972, was recognised as being qualified to conclude collective agreements, complains that its request again to be recognised in this sense, was rejected on the grounds that, mainly in view of the number of its adherents and its organizational set-up, it was not in a position efficiently to participate in collective bargaining . The applicant association alleges a violation of Article 11, paragraph I of the Convention, arguing that collective bargaining constitutes one of the elements necessaiily inherent in a trade union activity as protected by this article. Furthermore, it invokes Article 11 in conjunction with Article 14 of the Convention, considering that it is being discriminated against in comparison with well-established, powerful trade unions .I . As regards the alleged violation of Article 11, paragraph 1, the Commission refers to the Court's jurisprudence according to which this provision protects the occupational interests of trade union members by trade union action, the conduct and development of which the Contracting States must both permit and make possible (National Union of Belgian Police judgment, Series A, Vol . 19, para . 39, Swedish Engine Drivers Union judgment, Series A, Vol . 20. para. 40, and Schmidt and Dahlstrtim judgment, Series A, Vol. 21, para . 36) . However, the Court has also stated that Article 11, paragraph I does not guarantee a trade union a particular kind of treatment . In particular, it does not guarantee a trade union the right to have a collective agreement concluded (Swedish Engine Drivers Union judgment, para . 39). The Court has found that Article 11, paragraph I guarantees the members of a trade union a right, in order to protect their interests, that the trade union should be heard but leaves each State a free choice of the means to be used towards this end . What the Convention requires is that under • The applicant association was represented before the Commission by Mr W. Truckenbrodt, lawyer in Bonn . - 174 - national law trade unions should be enabled, in conditions not at variance with Article 11, to strive for the protection of their members' interests (National Union of Belgian Police judgment, para . 39, Swedish Engine Drivers Uuiou judgntent, para . 40, and Schmidt and Dahlstrtim judgntent, para. 36). The Contmission notes that the applicant association, although not being allowed to be a party in collective bargaining, is free to present claims and make representations on behalf of its members . The association can also make publicity for ilself aud recruit new members . Consequently, the association is enabled under German law to strive for the protection of the interests of its members . The Commission therefore comes to the conclusion that the applicant association has not been impeded in its effort to protect its members in a manner contrary to the requirement of Article 11, paragraph 1, and considers that the application must be rejected on this count as being manifestly ill-founded within the meaning of Article 27, paragraph 2, of the Convention . 2. As regards the alleged violation of Article 11 in conjunction with Article 14 of the Convention, the applicant association is undoubtedly at a disadvantage compared with certain other trade unions which are admitted to collective bargaiuing satisfying the criteria required for representation as laid down in the case-law of the German Labour Courts . Since the Federal Republic of Germany regulated collective bargaining in a special Act which attributes inter alia to collectives agreements the force ot law, Article 14 is relevant in the present context as the State has thus vested trade unions which are recognised as partners to collective bargaining with special prerogatives . The question thus arises whether the inequality which is found to exist between a trade union that is regarded as representative and an association considering itself to be a trade union but being excluded from collective bargaining, as in the case of the applicant association, entails different treatment contrary to Article 14 of the Convention . According to the case-law of the European Court of Human Rights (cf . the two above-mentioned judgments), any ditTerence of treatment with regard to the rights and treedoms guaranteed by the Convention is contrary to Article 14 of the Convention if it lacks objective and reasonable justification, the existence of such justification being assessed in relation to the aim and effect ot the measure under consideration, or if there is no reasonable relationship of proportionality, between the means employed and the aim sought to be realised . The applicant association mainly alleges that the measure complained of is part of a scheme to prevent the foundation of new trade unions or the development of existing independent unions . It follows from this reasoning and - 175 - in particular from the reasons given in the Labour Court decisions that the aim of the jurisprudence in question is rather to prevent fragmentation of trade union organisations and to secure the existence of representative unions which are capable of ef'fectively defending the interest of their members . This aim is legitimate in itself (cf. Application No. 7371/76, 8.5.78, D.R. 14. pp. 40, 49) and there is nothing to show that the Labour Courts had, in the present case, any other-intproper-intentions . In particular, there is nothing to show that there was any intention of granting exclusive privileges in this matter to the major trade union organisations . The Commission also considers that it has not been shown that the disadvantage suffered by the applicant association is out of proportion to the legitimate aim pursued by the State authorities, namely the Labour Courts . In this context, it has to be recalled that, for several years the applicant association was recognised as a partner in collective bargaining but has not succeded in concluding any relevant number of collective agreements . In these particular circumstances there is no appearance of a violation of Article I I together with Article 14 of the Convention, and it follows that the application must also be rejected on this point as béing manifestly illfounded within the meaning of Article 27, paragraph 2 of the Convention . For these reasons, the Commission . DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE. Résumé des faits Se/on la législation et la jurisprudence a//emandes, sont admis à conclure des conventions collectives - auxquel/es force obligatoire peut étre conférée par le ministère compétent - les associations d'employés qui ont les caracléristiques d'un syndicat et sont assez puissantes pour exercer une influence e ncasdeconflitsdutravail . L'association requérante*, qui groupe quelque 14 000 membres employés principalement dans les secteurs industriel et minier, a été reconnue en 1962 par le tribunal du travail comme capable de conclure des conventions collectives . Cet agrément lui fut retiré en 1972 à la demande d'autres syndicats . Une demande présentée ultérieurement par l'association requérante lui fut refusée par les tribunaux, au motif qu'elle n'était pas d'une importance suffisante et n'avait d'ailleurs jamais réussi à conclure une convention col/ective dépassant le cadre d'une seule entreprise. Elle recourut en vain auprès de /a Cour constitutionnelle fédérale. • L'association tequérante était représentée devant la Commission par M• W . Trucken . brodt, avocat à Bonn . - 176 - (TRADUCTION) EN DROIT L'association requérante, créée en 1952 et qui, de 1962 à 1972, a été reconnue comme présentant les conditions requises pour conclure des conventions collectives, se plaint du rejet de sa demande tendant à@tre agréée à nouveau, rejet motivé principalement par le fait qu'en raison du nombre de ses adhérents et de son organisation, elle n'était pas en mesure de participer efficacement à une négociation collective . L'association requérante allègue une violation de l'article 11 . paragraphe 1 de la Convention en faisant valoir que la négociation collective est l'un des éléments inhérent à une activité syndicale telle que protégée par cet article. Elle invoque en outre l'article 11 combiné avec l'article 14 de la Convention, estimant avoir été victime d'une discrimination par comparaison avec des syndicats puissants et bien établis . 1 . Pour ce qui est de la violation alléguée de l'article 11, paragraphe 1, la Commission renvoie à la jurisprudence de la Cour selon laquelle cette disposition protège les intérêts professionnels des adhérents d'un syndicat par l'action collective de celui-ci, action dont les Etats contractants doivent à la fois autoriser et rendre possibles la conduite et le développement (Arrêt Union nationale de la police belge . Série A, vol . 19, paragraphe 39 ; Arrêt Syndicat suédois des conducteurs de locomotives, Série A, vol . 20 paragraphe 40, et Arrêt Schmidt et DahlstrSm, Série A, vol . 21, paragraphe 36). Cependant, la Cour a également déclaré que l'article 11, paragraphe 1, n'assure pas un traitement précis à un syndicat et, en particulier, ne lui garantit pas le droit de conclure une convention collective (Arrêt Syndicat suédois des conducteurs de locomotives, paragraphe 39) . La Cour a estimé que l'article 11, paragraphe 1, garantit aux membres d'un syndicat, en vue de la défense de leurs intérêts, que leur syndicat soit entendu mais laisse à chaque Etat le choix des moyens à employer à cette fin . Ce qu'exige la Convention, c'est que la législation nationale permette aux syndicats, selon des modalités non contraires à l'article 11, de lutter pour la défense des intérêts de leurs membres (Arrêt Union nationale de la police belge, paragraphe 39 ; Arr@t Syndicat suédois des conducteurs de locomotives, paragraphe 40, et Arrêt Schmidt et Dahlstrbm, paragraphe 36). La Commission relève que l'association requérante, tout en n'étant pas autorisée à participer à une négociation collective, a la faculté de présenter des revendications et de formuler des représentations au nom de ses membres . L'association peut également faire de la publicité pour elle-même et recruter des membres. En conséquence, elle est habilitée en droit allemand à lutter pour la défense des intérêts de ses membres . - 177 - La Commission estime dès lors que l'association requérante n'a pas, dans son e ffort de protection de ses adhérents, connu d'entraves contraires aux exigences de l'a rticle 11, paragraphe 1, et elle estime que la requête doit être rejetée sur ce point comme manifestement mal fondée, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention. 2. Sur la violation alléguée de l'a rticle 11, combiné avec l'article 14 de la Convention, l'association requérante est indéniablement désavantagée par rapport à certains autres syndicats qui, eux, sont autorisés à participer à la négociation collective parce qu'ils répondent aux conditions requises, telles qu'énoncées par la jurisprudence des t ribunaux allemands du travail, pour représenter des intérêts . Etant donné que la République Fédérale d'Allemagne a réglementé la négociation collective dans une loi spéciale qui attribue notamment aux conventions collectives force de loi, l'a rticle 14 s'applique dans le présent contexte puisque l'Etat a par là-méme investi de prérogatives spéciales les syndicats à qui il reconnaît la qualité de partenaire dans la négociation collective . La questiôn se pose donc de savoir si l'inégalité constatée entre un syndicat considéré comme représentatif et une associa tion qui se qualifie ellemême de syndicat mais qui est exclue de la négocia tion collective, comme c'est le cas de l'association requérante, éntraîne une diffé rence de traitement con traire à l'article 14 de la Convention . Selon la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme (cf les deux arrêts susmen tionnés), toute différence de traitement quant aux droits et libertés garantis par la Convention est contraire à l'article 14 si elle est dépourvue de justification objective et raisonnable - l'existence de cette justification étant appréciée par rapport au but et aux effets de la mesure en question - ou, s'il n'existe pas de rappo rt raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but recherché . L'association requérante allègue essentiellement que la mesure incriminée fait partie d'un plan visant à empêcher la créationde nouveaux syndicats ou le développement des syndicats indépendants existants . Il découle de ce raisonnement, et notamment des motifs indiqués dans les décisions du tribunal du travail, que la ju risprudence en question vise plutôt à éviter le morcellement des organisations syndicales et à garantir l'existence de syndicats représentatifs capables de défendre effectivement les intérêts de leurs adhérents . Ce but est légitime en lui-même (cf N° 7361/76, 8.5.1978, D.R. 14, pp. 40, 44) et rien ne montre que les juridictions du travail aient en l'espèce eu des inten tions étrangères à ce but . En particulier, rien ne montre quelque intention d'accorder des privilèges exclusifs en la ma tière aux grandes centr ales syndicales . La Commission estime également qu'il n'a pas été demontré que l'inconvénient subi par l'association requérante était hors de proportion - 178 - avec le but légitime poursuivi par les autorités, en l'espèce les juridictions du travail. Dans ce contexte, il faut rappeler que, durant plusieurs années, l'association requérante avait été reconnue comme partenaire pour les négociations collectives mais sans réussir à conclure un nombre appréciable de conventions collectives . Dans ces conditions, il n'y a pas apparence de violation de l'article 11, combiné avec l'article 14 de la Convention . Il s'ensuit que, sur ce point également, la requête doit être rejetée comme manifestement mal fondée, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention . Par ces motifs, la Commissio n DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE . - 179 - ~i C ti h' ,I.,a,